Parere n. 937/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, comproprietaria di un’area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune di Modugno per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica senza decreto di esproprio, ha impugnato la nota con cui l’amministrazione ha sospeso il procedimento di acquisizione sanante deliberato dal Consiglio comunale nel 2020, in attesa di un accertamento giudiziale o in sede di mediazione dell’eventuale acquisto per usucapione del bene. Ha sostenuto: che la deliberazione consiliare n. 27/2020 avrebbe interrotto il termine ventennale di usucapione o comunque escluso l’animus rem sibi habendi del Comune; che il termine non avrebbe potuto decorrere dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, ma dalla successiva entrata in vigore dell’art. 42-bis; che l’occupazione illegittima non sarebbe possesso utile all’usucapione, trattandosi di illecito permanente e altrimenti configurandosi una forma di espropriazione indiretta; e che l’azione civile precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe comportato rinuncia abdicativa alla proprietà. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota un atto endoprocedimentale non decisorio, e ha sostenuto nel merito la possibilità di far accertare giudizialmente l’usucapione.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda in base al suo contenuto sostanziale, ritenendo che la ricorrente non avesse proposto una mera azione di annullamento della nota comunale, ma un’azione diretta all’accertamento negativo dell’insussistenza dell’usucapione in favore del Comune e all’accertamento positivo della persistenza del diritto di comproprietà. Tale domanda esula dal perimetro del ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria e consente soltanto azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda principalmente il diritto soggettivo di proprietà e ricade nella giurisdizione del giudice ordinario. Non è applicabile l’art. 8, comma 1, c.p.a., perché la proprietà non costituisce una questione pregiudiziale o incidentale da esaminare senza efficacia di giudicato, ma rappresenta l’oggetto principale della domanda. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile; la domanda cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  La disposizione è richiamata quale base normativa della procedura di acquisizione sanante deliberata dal Comune, ma la Sezione non esamina nel merito i presupposti della sua applicazione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  il ricorso straordinario è ammesso per la tutela di interessi legittimi e di diritti soggettivi connessi con l’atto, nei casi e con le modalità stabilite dalla legge

  La Sezione richiama il tenore della disposizione per affermare la natura tipicamente impugnatoria del ricorso straordinario, limitato alle azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  La norma impedisce l’utilizzo del ricorso straordinario per controversie rientranti nella giurisdizione ordinaria, come quella avente a oggetto in via principale il diritto di proprietà.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  La disposizione non è applicabile quando il diritto soggettivo costituisce l’oggetto principale della domanda e il provvedimento richiesto dovrebbe avere efficacia decisoria sulla sua titolarità.

• art. 34, comma 1, l. n. 111/2011

  introduzione dell’art. 42-bis nel d.P.R. n. 327/2001

  È richiamata dalla ricorrente per sostenere che il termine per l’usucapione avrebbe dovuto decorrere dalla data di entrata in vigore dell’art. 42-bis; la questione non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica la domanda deve essere qualificata secondo il suo contenuto sostanziale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla parte.
• Il ricorso straordinario è un rimedio tipicamente impugnatorio e non consente la proposizione autonoma di azioni di accertamento su diritti soggettivi.
• Quando la controversia ha come oggetto principale l’accertamento della titolarità di un diritto di proprietà, essa appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non può essere introdotta mediante ricorso straordinario.
• L’art. 8, comma 1, c.p.a. consente al giudice amministrativo di esaminare diritti soggettivi soltanto in via pregiudiziale o incidentale e senza efficacia di giudicato; non opera quando l’accertamento del diritto costituisce il petitum principale.
• La declaratoria di inammissibilità del ricorso straordinario assorbe la domanda cautelare proposta contestualmente.

Come è indicizzato