Sentenza n. 7525/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La concessionaria ha proposto ricorso in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 7784/2025, che aveva imposto ad ADM di disapplicare la disciplina nazionale incompatibile con la direttiva 2014/23/UE, indire le gare e rideterminare l'indennità di occupazione in proroga in relazione al fatturato dei singoli concessionari, bilanciando vantaggi e svantaggi della prosecuzione del rapporto. In origine ha dedotto che le determinazioni del 9 dicembre 2025 e del 26 febbraio 2026, fissando un canone mensile uniforme di 2.800 euro, violavano o eludevano il giudicato e ha chiesto la loro nullità, l'indizione immediata delle gare, l'avvio dell'istruttoria sui fatturati, la nomina di un commissario ad acta e la fissazione di una somma per ogni ritardo. Dopo la proposizione del ricorso, ADM ha adottato la determinazione del 31 luglio 2026, che ha rideterminato le indennità per il periodo 1° gennaio 2018-31 dicembre 2026 in base a 81 scaglioni, e l'atto applicativo individuale del 18 settembre 2026. La ricorrente ha contestato anche tali atti, sostenendo che gli scaglioni fossero un'articolazione solo apparente di importi forfettari, che non fosse dimostrata una valutazione individuale del fatturato né il concreto bilanciamento dei vantaggi della prosecuzione senza gara e dello svantaggio del divieto di trasferire i locali, che il sistema fosse illogico e sproporzionato e che il periodo di rideterminazione dovesse iniziare il 18 aprile 2016, data limite per il recepimento della direttiva, anziché il 1° gennaio 2018. Ha inoltre dedotto la nullità derivata dell'atto applicativo. Ha infine lamentato la mancata indizione delle gare e la persistente inottemperanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso. Ha rilevato che la determinazione ADM del 31 luglio 2026 ha superato il regime transitorio dei canoni uniformi di 2.800 euro e ha dato corso alla rideterminazione richiesta dal giudicato, facendo venir meno l'inerzia dedotta e riducendo la rilevanza delle censure rivolte ai precedenti atti provvisori. Il giudicato lasciava all'Amministrazione margini di discrezionalità tecnica e amministrativa nella definizione delle modalità attuative; la sua violazione è configurabile soltanto in presenza del contrasto con un obbligo puntuale e vincolato desumibile dalla sentenza, mentre l'elusione richiede che il nuovo esercizio del potere sia diretto ad aggirarne le prescrizioni. La determinazione sopravvenuta non elude il giudicato: adotta 81 scaglioni progressivi correlati al fatturato, con soglie minime e massime giustificate, e rientra nelle scelte applicative lasciate ad ADM dalla sentenza di chiarimenti n. 4635/2026, purché l'indennità resti correlata al fatturato della singola concessione e non sia forfettaria. Le contestazioni sulla ragionevolezza, adeguatezza e concreta proporzionalità degli scaglioni investono il merito e la legittimità del nuovo esercizio del potere, da far valere con le ordinarie azioni di impugnazione, non nel giudizio di ottemperanza; non identificano una specifica statuizione del giudicato violata o aggirata. L'attività esecutiva è inoltre in corso, con la ricostruzione dei fatturati annuali, dei versamenti e delle vicende di ciascuna concessione. Anche la mancata indizione delle gare non integra inottemperanza: il giudicato non aveva fissato un termine e l'avvio delle procedure presuppone scelte sul modello concessorio, sulla distribuzione territoriale, sulla durata e sulle condizioni economiche; l'assenza di tali scelte, rimesse al Governo e al legislatore, non è imputabile ad ADM. Rigettato il ricorso, le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  L'Agenzia delle dogane ha attivato il rimedio previsto dall’articolo 112, comma 5, c.p.a., proponendo ricorso per chiarimenti in ordine alle modalità di corretta esecuzione alla sentenza n. 7784/2025 di cui si chiede l’ottemperanza.

  Il giudice dà atto che l'amministrazione può chiedere chiarimenti sulle modalità di corretta esecuzione del giudicato; nella vicenda il chiarimento ottenuto ha precisato che le scelte applicative concrete restavano affidate all'Amministrazione.

• art. 114 c.p.a.

  In presenza di tali margini, la violazione del giudicato è configurabile solo se l'Amministrazione contrasta un obbligo puntuale e vincolato, integralmente desumibile dalla sentenza; l'elusione è configurabile solo se il nuovo esercizio del potere è diretto ad aggirarne le prescrizioni.

  Nel giudizio di ottemperanza la violazione richiede il contrasto con un obbligo specifico e vincolante risultante dal giudicato; l'elusione richiede che l'esercizio successivo del potere sia preordinato ad aggirare le prescrizioni giudiziali.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La stessa sentenza ha riconosciuto la complessità di tale attività e ha ammesso l'adozione di provvedimenti anche provvisori.

  Le misure attuative indicate dal giudice possono tener conto della complessità dell'attività amministrativa e non escludono provvedimenti provvisori, lasciando all'Amministrazione la definizione delle concrete modalità di attuazione nei limiti del giudicato.

• art. 1, comma 1047, legge 27 dicembre 2017, n. 205

  La sentenza di cui si chiede l'ottemperanza ha ritenuto che l'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) avesse modificato le condizioni economiche delle concessioni in misura eccedente quanto consentito dall'art. 43, paragrafo 2, della direttiva 2014/23/UE.

  La sentenza ottemperanda aveva ritenuto che la disposizione avesse modificato le condizioni economiche delle concessioni oltre i limiti consentiti dalla direttiva; ne aveva quindi disposto la disapplicazione, con rideterminazione dell'indennità e indizione delle gare.

• art. 43, paragrafo 2, direttiva 2014/23/UE

  La sentenza di cui si chiede l'ottemperanza ha ritenuto che l'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) avesse modificato le condizioni economiche delle concessioni in misura eccedente quanto consentito dall'art. 43, paragrafo 2, della direttiva 2014/23/UE.

  La disciplina nazionale di proroga e modifica delle condizioni economiche era stata giudicata eccedente i limiti ammessi dall'art. 43, paragrafo 2; il giudicato ha imposto ad ADM di disapplicare la norma interna e di correlare l'indennità al fatturato dei concessionari.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, quando il giudicato lascia all'Amministrazione margini di discrezionalità tecnica o amministrativa sulle modalità attuative, la violazione sussiste solo se è disatteso un obbligo puntuale e vincolato integralmente desumibile dalla decisione; l'elusione richiede che il nuovo esercizio del potere sia diretto ad aggirarne le prescrizioni.
• Se il giudicato impone di correlare un'indennità al fatturato del singolo concessionario ma lascia all'Amministrazione la scelta delle modalità di quantificazione, un sistema a scaglioni può essere compatibile con il giudicato quando gli importi siano progressivamente collegati al fatturato e l'indennità non sia fissata in modo forfettario; la contestazione della ragionevolezza o adeguatezza dei criteri attiene alla legittimità dell'atto e va proposta con gli ordinari rimedi d'impugnazione.
• L'adozione del provvedimento attuativo richiesto dal giudicato esclude, per il profilo corrispondente, l'inerzia dedotta in ottemperanza; le censure dirette contro il nuovo contenuto discrezionale dell'atto non possono essere convertite in contestazioni di violazione o elusione del giudicato se non individuano una prescrizione giudiziale puntualmente disattesa.
• La mancata indizione di una gara non costituisce inottemperanza quando il giudicato non abbia fissato un termine e l'avvio della procedura dipenda da scelte organizzative e regolatorie non imputabili all'amministrazione destinataria del giudicato.

Come è indicizzato