Sentenza n. 5731/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società cooperativa appellante ha impugnato la sentenza del TAR Campania che aveva accolto il ricorso della concorrente e annullato la nuova aggiudicazione dei servizi cimiteriali. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 63 e 67 c.p.a., eccesso di potere giurisdizionale per travisamento dei fatti e delle risultanze istruttorie, nonché erronea, illogica e contraddittoria valutazione della relazione di verificazione. Secondo l'appellante, il TAR si sarebbe discostato senza adeguata giustificazione dalle conclusioni del verificatore, che aveva ritenuto provato il diritto all'esenzione contributiva riferita a un lavoratore svantaggiato, e avrebbe fondato la decisione sulla mancata produzione dell'estratto del libro soci senza previamente sottoporre la questione al contraddittorio ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a. Il secondo motivo deduceva la violazione dell'art. 4 della legge n. 381/1991 e dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, nonché difetto di istruttoria, illogicità e manifesta irrazionalità, sostenendo che la mancata prova documentale della qualità di socio costituisse un profilo meramente formale, incompatibile con la complessiva sostenibilità economica dell'offerta e con la finalità di inserimento lavorativo perseguita dalla legge. L'appellante richiamava inoltre l'esiguità dello scostamento complessivo del costo del personale indicato in appello. Il terzo motivo contestava la condanna alle spese di lite e di verificazione quale conseguenza della ritenuta erroneità della decisione di primo grado. La società appellata ha chiesto il rigetto dell'appello, sostenendo che non fosse stata provata la qualità di socio del lavoratore né in sede di verifica dell'anomalia né in giudizio, elemento ritenuto necessario per l'esenzione contributiva. Il Comune di Torre del Greco ha aderito all'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittimo il dissenso del giudice di primo grado rispetto alla verificazione, rilevando che il giudice può valutare autonomamente la relazione del verificatore e discostarsene con motivazione congrua, analogamente a quanto avviene per una consulenza tecnica. Non vi è stata violazione dell'art. 73, comma 3, c.p.a., perché la questione della prova relativa alla posizione del lavoratore era stata oggetto di ampio contraddittorio: durante la verificazione la cooperativa era stata sollecitata a produrre documentazione concernente lo status di lavoratore svantaggiato, il rispetto della soglia occupazionale e il titolo alle agevolazioni contributive. Il TAR aveva inoltre indicato chiaramente le ragioni del dissenso, rilevando che erano state provate soltanto lo status di persona svantaggiata e la presenza in organico della percentuale minima di lavoratori svantaggiati, ma non la qualità di socio del lavoratore né un legittimo impedimento ad assumerla. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto corretta la conclusione circa l'anomalia dell'offerta. In assenza della prova di tutte le condizioni richieste per l'esonero contributivo, il costo del lavoro doveva essere calcolato al lordo degli oneri contributivi, con un incremento di euro 30.774,55 rispetto al costo considerato dalla cooperativa. Le tabelle ministeriali costituiscono un parametro legale di riferimento dal quale è possibile discostarsi solo mediante giustificazioni puntuali e rigorose. Lo scostamento non adeguatamente giustificato rendeva inattendibile il trattamento salariale proposto. Inoltre, l'incremento del costo del personale avrebbe trasformato la commessa in una gestione in perdita, poiché non sarebbe stato assorbibile dall'utile previsto, pari a euro 6.529,00. Il giudice di primo grado non aveva quindi sostituito illegittimamente le proprie valutazioni a quelle della stazione appaltante, ma aveva rilevato un errore istruttorio e un cattivo esercizio della discrezionalità tecnica nella verifica dell'anomalia. Il terzo motivo è stato respinto perché la condanna alle spese di lite e di verificazione seguiva la soccombenza. La società appellante e il Comune di Torre del Greco sono stati condannati, in solido quanto alla posizione processuale? individualmente per ciascuna parte soccombente, alla rifusione delle spese del grado in favore della società appellata, liquidate in euro 4.000,00 per ciascuna, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 63 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione alle verificazioni e ai poteri istruttori del giudice; il motivo di appello è stato comunque respinto.

• art. 67 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione alla valutazione della verificazione; il giudice può esaminarne criticamente le risultanze.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Non è violato il contraddittorio quando la questione posta a fondamento della decisione sia stata oggetto di esame e le parti abbiano avuto la possibilità di fornire documentazione e deduzioni.

• art. 4 legge n. 381/1991

  L'esenzione contributiva riferita ai lavoratori svantaggiati presuppone la prova documentale della ricorrenza delle condizioni previste dalla disposizione, inclusa, nel caso esaminato, la qualità di socio del lavoratore o un legittimo impedimento ad assumerla.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  La verifica dell'anomalia deve accertare l'affidabilità e la sostenibilità dell'offerta; l'offerta è inattendibile quando il costo del lavoro, non adeguatamente giustificato, risulta inferiore ai parametri applicabili e conduce alla perdita della commessa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  È richiamato quale fondamento dell'oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute delle persone interessate.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato a tutela dei dati relativi alla salute, con conseguente oscuramento dei dati identificativi e sanitari.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può discostarsi dalle conclusioni di una verificazione, così come da quelle di una consulenza tecnica, purché esponga una motivazione puntuale, coerente e fondata sull'esame degli elementi risultanti dalla relazione e dagli atti di causa.
• Non sussiste violazione del contraddittorio ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a. quando la questione posta a fondamento della decisione sia stata concretamente discussa nel procedimento o nel processo e la parte abbia avuto la possibilità di produrre documenti e formulare osservazioni, dovendosi privilegiare una valutazione sostanziale del contraddittorio.
• Ai fini del riconoscimento di un'esenzione contributiva utilizzata per giustificare il costo del lavoro in un'offerta, l'operatore economico deve dimostrare documentalmente la ricorrenza di tutte le condizioni previste dalla legge; la prova dello status di lavoratore svantaggiato e della percentuale minima di lavoratori svantaggiati non supplisce alla mancata prova degli ulteriori requisiti richiesti.
• Le tabelle ministeriali sul costo medio del lavoro costituiscono un parametro legale di riferimento: l'operatore economico può discostarsene soltanto mediante giustificazioni puntuali e rigorose. Uno scostamento significativo e non adeguatamente documentato può determinare l'inattendibilità dell'offerta.
• La verifica dell'anomalia non ha funzione sanzionatoria, ma mira ad accertare l'affidabilità e la sostenibilità complessiva dell'offerta. Tuttavia, quando la correzione del costo del lavoro comporta un incremento superiore all'utile previsto e rende la commessa strutturalmente in perdita, l'offerta può essere giudicata anomala.
• Il giudice può sindacare il cattivo esercizio della discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella verifica dell'anomalia quando l'amministrazione abbia omesso di considerare un requisito essenziale o abbia fondato il costo del lavoro su un'esenzione non adeguatamente provata.

Come è indicizzato