Cassazione Civile, Ordinanza n. 11713/2023 del 04/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un atto del 30 dicembre 2004 denominato "Transazione-Cessione di aree", con cui alcuni privati e il Comune avevano inteso chiudere un complesso contenzioso riguardante aree oggetto di procedure espropriative, prevedendo da un lato il pagamento di somme e indennità da parte dell'ente e, dall'altro, la cessione di ulteriori superfici da destinare al Parco di Rimigliano. I privati hanno chiesto al giudice amministrativo di dichiarare la risoluzione dell'atto per grave inadempimento del Comune, o in subordine per presupposizione, con domanda di restituzione delle aree, risarcimento dei danni e pagamento di indennità espropriative e di occupazione, ovvero, ancora in subordine, l'accertamento del recesso implicito del Comune e la condanna all'equo indennizzo. Il profilo di inadempimento dedotto riguarda, secondo le allegazioni, il mancato mantenimento della destinazione urbanistica delle aree cedute e la successiva imposizione di una misura di salvaguardia che avrebbe impedito gli interventi di recupero programmati. Il TAR Toscana aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario; riassunta la causa, il Tribunale di Livorno ha sollevato regolamento d'ufficio sostenendo invece la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, perché l'accordo sarebbe una convenzione urbanistica o comunque un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo, e perché il petitum sostanziale atteneva alla disciplina urbanistica delle aree e agli impegni del Comune in materia di pianificazione. Le Sezioni Unite, aderendo alla tesi del Tribunale, hanno affermato che la lite investe l'esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo inserito in un procedimento urbanistico, non una mera controversia patrimoniale tra le parti.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia riguardi l'esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo e, più precisamente, aspetti di pianificazione urbanistica rientranti nella giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. La denominazione dell'atto come "transazione" non è stata ritenuta decisiva, poiché ciò che conta è la sostanza dell'assetto convenzionale del potere amministrativo e il petitum sostanziale, imperniato sulla destinazione urbanistica delle aree e sull'esercizio di poteri autoritativi. È stato quindi cassato il provvedimento che aveva rimesso la controversia al giudice ordinario, con conseguente attribuzione della causa al giudice amministrativo.

Norme richiamate

• art. 11 L. 241/1990

  Gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, n. 2, c.p.a.

  La cognizione delle controversie sugli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo è devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. f, c.p.a.

  Le controversie in materia urbanistica appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Per stabilire la giurisdizione occorre avere riguardo alla causa petendi e al petitum sostanziale, non alla sola qualificazione formale attribuita dalle parti all'atto controverso.
• Un atto denominato transazione può essere riqualificato come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo quando si inserisce in un procedimento amministrativo e disciplina convenzionalmente l'esercizio di poteri autoritativi, specie in materia urbanistica.
• Se la controversia investe la modalità di esercizio del potere urbanistico e la destinazione delle aree, la posizione azionata è di interesse legittimo e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo in sede esclusiva.
• Non integra una mera lite patrimoniale devoluta al giudice ordinario la domanda che, pur formulata in termini di risoluzione o inadempimento contrattuale, incida direttamente sull'assetto urbanistico concordato e sull'esercizio del potere amministrativo sostituito dall'accordo.

Come è indicizzato