Cassazione Civile, Ordinanza n. 31609/2023 del 14/11/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui un'amministrazione regionale ha irrogato una sanzione amministrativa molto elevata a carico del titolare dell'attività e della società obbligata in solido, per avere eseguito scavi in una cava in assenza di autorizzazione riferita al lotto interessato. I ricorrenti avevano opposto il provvedimento sostenendo che si trattasse, al più, di una violazione delle condizioni dell'autorizzazione già rilasciata, quindi riconducibile alla fattispecie meno grave che sanziona l'escavazione difforme dal titolo e non quella svolta senza autorizzazione. Deducevano inoltre che il successivo rilascio dell'autorizzazione per il lotto seguente avrebbe avuto efficacia sanante o comunque avrebbe mostrato che i lavori contestati erano coerenti con il progetto generale approvato. Con il terzo motivo contestavano anche l'elemento soggettivo dell'illecito, invocando la legge n. 689/1981 e l'art. 2697 c.c., assumendo che la colpa dovesse essere provata dall'amministrazione e che l'approvazione dell'intero progetto, oltre alle iniziative intraprese per il recupero dell'area, escludessero la loro responsabilità.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto corretta la qualificazione della condotta come escavazione effettuata in assenza di autorizzazione, perché lo scavo era avvenuto al di fuori del perimetro e della profondità consentiti dal titolo relativo al terzo lotto, sicché non si trattava di mera violazione di prescrizioni interne all'autorizzazione. Ha escluso che la successiva autorizzazione del lotto successivo potesse sanare l'illecito già consumato, anche perché il nuovo decreto aveva espressamente detratto lo scavo abusivo pregresso. Quanto al profilo soggettivo, la Corte ha richiamato il principio secondo cui, nelle sanzioni amministrative, opera una presunzione di colpa a carico dell'autore della violazione, che deve dimostrare di avere agito senza colpa; nel caso concreto, il riferimento al progetto generale non valeva a escludere la colpa, essendo necessaria una specifica autorizzazione per ciascun lotto. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti, con ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 19 L.R. Friuli Venezia Giulia n. 35/1986

  l’esercizio di attività di estrazione e coltivazione ... in assenza di autorizzazione ... è soggetto alla sanzione pecuniaria amministrativa

  punisce l'attività estrattiva svolta senza la necessaria autorizzazione, anche quando lo sconfinamento riguardi area o profondità non coperte dal titolo.

• art. 20 L.R. Friuli Venezia Giulia n. 35/1986

  la violazione delle condizioni e delle prescrizioni stabilite dall’autorizzazione ... è soggetta alla sanzione pecuniaria amministrativa

  si applica solo alle difformità interne al perimetro di quanto autorizzato, quando l'attività resta nell'ambito del titolo ma ne viola le prescrizioni.

• art. 15 L.R. Friuli Venezia Giulia n. 35/1986

  il provvedimento di autorizzazione dispone sul limite di superficie e di profondità della coltivazione

  l'autorizzazione individua in modo specifico l'area e la profondità consentite, con rilievo decisivo per distinguere attività autorizzata e attività non autorizzata.

• art. 3 L. 24 novembre 1981, n. 689

  per le violazioni amministrativamente sanzionate è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva

  pone una presunzione di colpa a carico dell'autore dell'illecito amministrativo, gravando sull'interessato l'onere di provare di avere agito senza colpa.

• art. 4 L. 24 novembre 1981, n. 689

  richiamato dai ricorrenti insieme all'art. 3, senza che la Corte ravvisasse elementi idonei a escludere la responsabilità amministrativa nel caso concreto.

• art. 1 L. 24 novembre 1981, n. 689

  richiamato dai ricorrenti a sostegno del principio di legalità nella sanzione amministrativa, ma la Corte ha ritenuto corretta la sussunzione nella norma sanzionatoria applicabile.

• art. 2697 c.c.

  invocato per sostenere che spettasse all'amministrazione provare dolo o colpa; la Corte ha invece ribadito che incombe sull'autore del fatto l'onere di dimostrare l'assenza di colpa.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  ha giustificato l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• Nelle sanzioni amministrative in materia estrattiva, l'escavazione eseguita fuori dal perimetro o oltre la profondità consentita dal titolo va equiparata a attività svolta in assenza di autorizzazione, non a mera violazione di prescrizioni autorizzative.
• La distinzione tra fattispecie sanzionatorie dipende dal contenuto specifico del titolo: se il provvedimento autorizzativo delimita superficie e profondità, lo sconfinamento spaziale o verticale esula dall'autorizzazione stessa.
• La successiva autorizzazione di un lotto ulteriore non sana l'illecito già commesso, specie quando l'amministrazione detrae espressamente lo scavo abusivo pregresso dalla quantità assentita.
• In tema di sanzioni amministrative, l'art. 3 della legge n. 689/1981 pone una presunzione di colpa a carico dell'autore della violazione; spetta quindi all'interessato provare di aver agito senza colpa.
• L'affidamento nel progetto generale o in future autorizzazioni non esclude di per sé la responsabilità quando l'attività richiedeva una specifica autorizzazione per ciascuna fase o lotto.

Come è indicizzato