Sentenza n. 65/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La gara, indetta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per la durata di sette anni, era stata aggiudicata all’impresa controinteressata. La concorrente seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione e gli atti presupposti, chiedendo anche l’aggiudicazione in proprio favore, la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro, oltre al risarcimento in forma specifica. In appello ha dedotto: 1) travisamento, da parte del TAR, del secondo motivo di primo grado, relativo alla pretesa irrealizzabilità dell’offerta aggiudicataria per insufficienza del personale necessario alla conduzione dei mezzi destinati alla raccolta; 2) erroneità e carenza di motivazione della sentenza sul terzo motivo, concernente la sottostima del costo del lavoro e la mancata attivazione della verifica di anomalia, con riferimento sia al personale destinato alla conduzione di alcuni mezzi sia alle modalità organizzative dell’offerta; 3) erroneità del rigetto del primo motivo, relativo alla violazione dei criteri ambientali minimi sulle emissioni dei mezzi, all’omessa produzione di alcune schede tecniche e alla conseguente necessità di esclusione dell’offerta aggiudicataria; in subordine, illegittimità della lex specialis per mancata previsione delle specifiche tecniche invocate. L’appellante ha inoltre contestato la sentenza per omessa pronuncia su alcune articolazioni del ricorso di primo grado. Le amministrazioni regionali hanno chiesto l’estromissione per carenza di legittimazione passiva, sostenendo il ruolo meramente endoprocedimentale dell’URC.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’istanza di estromissione delle amministrazioni regionali, rilevando che l’URC aveva adottato la determina di aggiudicazione e conservava quindi la legittimazione passiva. Ha precisato che, ai sensi degli artt. 40 e 101 c.p.a., i motivi d’appello devono essere indicati distintamente e specificamente; la mancata separata individuazione dei motivi può determinare inammissibilità, soprattutto quando l’atto contiene argomentazioni promiscue e motivi intrusi nella parte dedicata ai fatti. Nel caso concreto, tuttavia, il Collegio ha delimitato l’esame alle critiche effettivamente formulate contro i capi della sentenza impugnata. Il primo motivo è stato respinto perché il TAR non aveva travisato la censura: il motivo originario riguardava principalmente l’asserita insufficienza del personale per la conduzione del mezzo con vasca da 2/3 mc, mentre il riferimento al mezzo con vasca da 5 mc aveva funzione ulteriore e confermativa. Non essendo stata validamente censurata la motivazione del TAR, non è stata esaminata la mera riproposizione del motivo originario. Il secondo motivo è stato respinto. L’omessa pronuncia su una censura non costituisce, di per sé, error in procedendo e può essere sanata dal giudice d’appello mediante integrazione della motivazione o decisione nel merito. Quanto alla verifica di anomalia, il Collegio ha ribadito che essa deve riguardare l’affidabilità complessiva dell’offerta, con valutazione globale e sintetica, e non la ricerca parcellizzata di singoli errori nelle voci di costo. Il sindacato giudiziale è limitato alla logicità, ragionevolezza e adeguatezza istruttoria della valutazione amministrativa e non consente una autonoma verifica dell’anomalia, salvo macroscopici errori di fatto o gravi e plateali illogicità. Poiché il disciplinare prevedeva la verifica quando il costo della manodopera si discostasse significativamente dalla stima della stazione appaltante, mentre l’offerta aggiudicataria indicava un costo della manodopera superiore a quello stimato, e le contestazioni concernevano soltanto le modalità organizzative del servizio, non è stata ravvisata alcuna illegittimità nella mancata attivazione del subprocedimento. Anche l’ultimo motivo è stato respinto. Il d.m. 23 giugno 2022 distingue gli appalti di servizi di raccolta, trasporto, pulizia e spazzamento dagli appalti di fornitura di mezzi; i richiami ai CAM del d.m. 17 giugno 2021 contenuti nei punti relativi ai servizi operano come criteri premianti, mentre il punto 7.1.1, che prescrive specifiche tecniche obbligatorie, riguarda una diversa tipologia di appalto e non era applicabile. Il disciplinare aveva imposto soltanto il rispetto delle specifiche tecniche del paragrafo 4.3 del d.m. 23 giugno 2022. Il rinvio alla parte 7 dei CAM 2022, a sua volta collegata ai CAM 2021 sulle emissioni, riguardava la specifica ipotesi di nuova acquisizione di veicoli, non l’appalto di servizi in esame. L’appello è stato quindi respinto; le spese sono state poste a carico dell’appellante per euro 2.500 in favore della resistente privata, con compensazione delle altre spese.

Norme richiamate

• art. 38 c.p.a.

  La disposizione consente l’applicazione al giudizio d’appello delle regole generali sul contenuto del ricorso previste dall’art. 40 c.p.a.

• art. 40, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il ricorso deve contenere distintamente l’esposizione sommaria dei fatti e i motivi specifici su cui si fonda; i motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili.

  I motivi devono essere indicati distintamente e in un’apposita parte dell’atto; la loro mancata separata individuazione può comportare inammissibilità e mira a evitare motivi intrusi e ricorsi non chiari.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  In appello impone la specificità dei motivi, requisito distinto dalla loro separata indicazione ai sensi dell’art. 40 c.p.a.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dall’appellante in relazione all’obbligo di rispetto dei criteri ambientali minimi, ma il Collegio ha escluso che le specifiche tecniche sulle emissioni invocate fossero applicabili alla tipologia di appalto in esame.

• art. 83, comma 3, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato dall’appellante insieme alla disciplina sui CAM e al bando-tipo ANAC; il Collegio non ha ravvisato una violazione derivante dalla mancata applicazione dei CAM relativi alla fornitura di veicoli.

• d.m. Ministero della transizione ecologica 23 giugno 2022

  Distingue i CAM relativi ai servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti e ai servizi di pulizia e spazzamento da quelli relativi alla fornitura di mezzi; nel caso concreto il disciplinare imponeva il rispetto delle specifiche tecniche del paragrafo 4.3.

• d.m. Ministero dell’ambiente e della transizione ecologica 17 giugno 2021

  Le specifiche tecniche sulle emissioni richiamate dal punto 7.1.1 del d.m. 23 giugno 2022 riguardano una diversa tipologia di appalto, relativa alla fornitura di mezzi, e non erano applicabili alla gara di servizi.

• art. 23 del disciplinare di gara

  Prevedeva la verifica di anomalia per le offerte i cui costi della manodopera si discostassero in maniera significativa da quelli stimati dalla stazione appaltante; tale presupposto non ricorreva, poiché l’offerta aggiudicataria indicava un costo superiore alla stima.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo, i motivi di ricorso e d’appello devono essere indicati distintamente e specificamente; la loro commistione con la parte narrativa dei fatti può determinare inammissibilità quando renda incerta l’individuazione delle censure e ostacoli l’esame completo della controversia.
• L’omessa pronuncia del giudice di primo grado su una censura non configura necessariamente un error in procedendo: il giudice d’appello può integrare la motivazione mancante o decidere direttamente nel merito della censura omessa.
• La verifica di anomalia dell’offerta ha carattere globale e sintetico e mira ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta in rapporto alla corretta esecuzione dell’appalto; non può essere trasformata in una ricerca parcellizzata di singoli errori nelle voci di costo.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulla valutazione di anomalia è limitato alla verifica della logicità, ragionevolezza e adeguatezza dell’istruttoria e non consente una autonoma rivalutazione tecnica dell’offerta, salvo macroscopici errori di fatto o gravi e plateali illogicità tali da evidenziarne l’inattendibilità complessiva.
• I criteri ambientali minimi relativi alla fornitura o alla nuova acquisizione di veicoli non si applicano automaticamente a un appalto avente ad oggetto servizi di raccolta, trasporto e spazzamento dei rifiuti; occorre verificare la specifica disciplina del decreto applicabile e le prescrizioni della lex specialis.
• La legittimazione passiva dell’amministrazione che ha svolto attività endoprocedimentali sussiste quando l’ufficio abbia comunque adottato l’atto finale di aggiudicazione impugnato.

Come è indicizzato