Sentenza n. 136/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. V.E.R.I.T.A.S., società interamente pubblica, quotata e partecipata da cinquantuno Comuni, tramite la controllata Lecher aveva acquisito l’intero capitale di Euroscavi, senza che i Comuni soci adottassero le deliberazioni previste dal T.U.S.P., analiticamente motivate e trasmesse all’Autorità e alla Corte dei conti. L’Autorità aveva quindi emesso un parere motivato, chiedendo ai Comuni di rimuovere le violazioni entro sessanta giorni. Il Comune di Cessalto era rimasto inerte. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non vi fosse un obbligo di provvedere azionabile e che l’adozione tardiva della deliberazione fosse priva di utilità, anche per l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. Nel merito hanno sostenuto che l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. esonerasse in via generale le amministrazioni socie dagli obblighi del Testo unico con riferimento alle società quotate e che l’acquisizione costituisse un atto di autonoma gestione societaria.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Ha escluso che l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. elimini l’interesse all’adozione della deliberazione, trattandosi di una disposizione sugli effetti del contratto e non di una limitazione del potere dell’Autorità di contestare l’omissione. Nel merito, interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., ha affermato che l’esenzione per le società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta sia realizzata tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni devono adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P., con motivazione analitica sulla necessità della partecipazione, sulle finalità istituzionali, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo è stato ritenuto particolarmente evidente perché V.E.R.I.T.A.S. opera secondo il modello in house ed è soggetta al controllo analogo dei Comuni soci; l’acquisizione da parte di una sua controllata costituiva quindi una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società. Il ricorso è stato accolto: è stata dichiarata l’illegittimità dell’inerzia del Comune, è stata annullata l’eventuale nota di riscontro negativo ed è stato ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, e di trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, le ragioni della scelta, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale

  Le partecipazioni comunali devono essere deliberate dall’organo consiliare secondo le modalità previste dal Testo unico e con la motivazione analitica richiesta dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica anche all’acquisto di partecipazioni indirette; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’interesse a contestare l’inerzia amministrativa.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale dell’azione avverso il silenzio nel rito abbreviato, ritenuto applicabile ai giudizi instaurati ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, inizialmente applicato al giudizio.

• art. 119 c.p.a.

  Rito abbreviato ritenuto applicabile ai giudizi promossi dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente di proporre, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la conseguente azione di condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 d.lgs. n. 175/2016, motivandola analiticamente ai sensi dell’art. 5 e trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione è realizzata per il tramite di una società quotata o di una sua controllata.
• L’acquisizione di partecipazioni da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa soggetta alla deliberazione degli enti che esercitano il controllo analogo e non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società.
• La successiva inefficacia del contratto di acquisto derivante dalla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non rende inutile l’azione dell’AGCM contro l’inerzia, poiché l’adozione della deliberazione è necessaria per ristabilire il controllo amministrativo e concorrenziale previsto dalla legge.

Come è indicizzato