Sentenza n. 2986/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di una concessione di occupazione di suolo pubblico, motivato dal contrasto dell’occupazione con l’art. 12, comma 2, del Regolamento comunale in materia di occupazioni di suolo pubblico, poiché Piazza Augusto Imperatore era classificata dal PGTU e dal Regolamento viario di Roma Capitale come appartenente alla viabilità principale. La ricorrente aveva contestato la legittimità del diniego e, ove necessario, del PGTU nella parte in cui includeva la piazza nella viabilità principale, nonché della disposizione regolamentare applicata, deducendo violazioni di legge ed eccesso di potere, in particolare carenza istruttoria e irragionevolezza della classificazione delle strade interzonali. Il TAR aveva accolto il ricorso, ravvisando un vizio di motivazione del diniego e un vizio istruttorio nella classificazione operata dal PGTU. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, violazione del d.m. 12 aprile 1995, della disciplina comunale sulle occupazioni di suolo pubblico e del Regolamento viario approvato con D.A.C. n. 21/2015. L’appellata ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per acquiescenza, sostenendo che l’approvazione di un nuovo regolamento avrebbe comportato il venir meno dell’interesse alla decisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità, escludendo qualsiasi acquiescenza di Roma Capitale alla sentenza di primo grado. La sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico è stata ritenuta irrilevante, poiché il giudizio riguarda la legittimità del provvedimento impugnato sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che la classificazione delle strade contenuta nel PGTU costituisca espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria dell’amministrazione, sindacabile solo in presenza di errori concreti, manifesta illogicità, irragionevolezza o difetti istruttori effettivamente dimostrati. La diversa nomenclatura delle reti stradali adottata dal PGTU rispetto al d.m. 5 novembre 2001 è stata considerata una semplificazione terminologica, non una carenza istruttoria, poiché il PGTU e il decreto ministeriale perseguono funzioni differenti: il primo disciplina la classificazione funzionale e l’organizzazione della viabilità urbana, mentre il secondo stabilisce norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. È stata ritenuta legittima anche l’inclusione delle strade interzonali nella viabilità principale. La viabilità principale comprende infatti tutte le strade non locali e può ricomprendere tipologie stradali diverse, purché accomunate da una funzione di mobilità generale e non meramente locale. L’assimilazione delle strade interzonali alle strade urbane di quartiere, pur trattandosi di sottotipi con caratteristiche intermedie e standard geometrici meno elevati, non è di per sé illogica o contraria alle direttive ministeriali, poiché tali strade conservano le funzioni delle categorie principali di riferimento. Non sono state inoltre individuate caratteristiche concrete di Piazza Augusto Imperatore incompatibili con la sua classificazione come strada a viabilità principale. Venuti meno i vizi attribuiti dal TAR al PGTU e alla classificazione della piazza, è venuto meno anche il presupposto dell’annullamento del diniego di occupazione di suolo pubblico. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata e il ricorso originario è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade urbane costituisce il riferimento normativo per l’individuazione delle relative caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali; il PGTU può articolare tali categorie in reti e sottotipi funzionali.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti [...] emana [...] le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade, dei relativi impianti e servizi.

  La disposizione costituisce la base del d.m. 5 novembre 2001, che ha una funzione diversa da quella del PGTU, essendo diretto a disciplinare la costruzione delle strade e non la loro classificazione funzionale ai fini della pianificazione della mobilità urbana.

• art. 13, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Attribuisce a distinti interventi ministeriali la disciplina della classificazione delle strade esistenti in base alle caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 20, comma 3, d.lgs. 285/1992

  È richiamato quale disposizione che, nei centri abitati, consente di regola l’occupazione dei soli marciapiedi, sostenendo la limitazione dell’occupazione di tratti viari appartenenti alla viabilità principale.

• art. 36, comma 4, d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi [...].

  Il PGTU può perseguire una pluralità di finalità di mobilità, sicurezza, riduzione dell’inquinamento, risparmio energetico e organizzazione degli spazi urbani; la classificazione funzionale delle strade deve essere valutata alla luce di tale complessiva funzione pianificatoria.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992

  Rileva quale base per l’emanazione delle direttive relative alla redazione dei piani urbani del traffico, distinguendo la funzione del PGTU da quella delle norme ministeriali sulla costruzione delle strade.

• d.m. 5 novembre 2001

  Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade

  Il decreto disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade; la diversa configurazione delle reti rispetto al PGTU non determina, da sola, illegittimità o carenza istruttoria.

• Direttive ministeriali sui PUT del 12 aprile 1995

  La “viabilità principale” [è] caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso - in particolare - l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali.

  La definizione non impedisce al PGTU di ricondurre alla viabilità principale diverse categorie e sottotipi di strade, comprese quelle interzonali, purché la classificazione sia coerente con la loro funzione sostanziale di mobilità generale.

• D.A.C. n. 21/2015

  Approva il PGTU e il Regolamento viario di Roma Capitale, che possono articolare la rete stradale in categorie, reti e sottotipi funzionali, includendo nella viabilità principale tutte le strade non locali.

• art. 12, comma 2, Regolamento in materia di occupazioni di suolo pubblico, D.A.C. n. 21/2021

  È la disposizione regolamentare posta a fondamento del diniego di occupazione di suolo pubblico su area ricadente nella viabilità principale.

Massime di principio

• La classificazione funzionale delle strade contenuta in un piano urbano del traffico costituisce espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria dell’amministrazione; il sindacato giurisdizionale è ammesso solo in presenza di errori concreti, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, irragionevolezza o difetti istruttori specificamente dimostrati.
• La diversa nomenclatura o articolazione delle reti stradali adottata da un piano urbano del traffico rispetto a quella prevista da un decreto ministeriale sulle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade non determina, di per sé, illegittimità o carenza istruttoria, quando le due discipline perseguono funzioni diverse.
• La nozione di viabilità principale può comprendere categorie e sottotipi di strade tra loro morfologicamente differenti, incluse le strade interzonali, purché siano accomunati da una funzione di mobilità generale e non meramente locale; l’assimilazione funzionale non è irragionevole per il solo fatto che le strade presentino standard geometrici inferiori rispetto alla categoria principale di riferimento.
• L’individuazione di sottotipi intermedi di strade, con funzioni analoghe a quelle delle categorie principali ma con livelli di servizio o caratteristiche geometriche più modesti, rientra nella discrezionalità pianificatoria dell’amministrazione, salvo che la classificazione risulti concretamente incompatibile con le funzioni assegnate o manifestamente illogica.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; l’approvazione successiva di una nuova disciplina non comporta, di per sé, l’improcedibilità dell’impugnazione o l’acquiescenza alla sentenza di primo grado.

Come è indicizzato