Cassazione Civile, Ordinanza n. 18663/2023 del 03/07/2023

Esito

La controversia

Una società proprietaria di un'area sita nel Comune di Sarzana, espropriata per la costruzione di una caserma dei Vigili del Fuoco, aveva chiesto la determinazione dell'indennità di esproprio e di occupazione temporanea e d'urgenza, non avendo accettato l'offerta formulata in sede amministrativa. La Corte d'appello aveva riconosciuto il valore edificabile dell'area e aveva posto il pagamento delle indennità a carico del Ministero dell'interno, ritenendolo promotore e beneficiario dell'espropriazione per avere richiesto l'ablazione e per essere il soggetto utilizzatore dell'opera pubblica. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione deducendo: 1) violazione di legge per avere la Corte territoriale individuato erroneamente il Ministero quale promotore e beneficiario dell'espropriazione, sostenendo che il beneficiario fosse invece l'Agenzia del Demanio e che il promotore/espropriante fosse il Comune; 2) nullità per mancata integrazione del contraddittorio nei confronti del Demanio dello Stato, che il ricorrente assumeva litisconsorte necessario quale beneficiario dell'espropriazione; 3) contestazione della qualificazione dell'area come legalmente edificabile, perché il PRG la destinava ad attrezzature e servizi pubblici e, quindi, non sarebbe stata edificabile su iniziativa privata.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, esaminati congiuntamente, richiamando il principio delle Sezioni Unite n. 25294/2022 secondo cui, in materia di espropriazione per pubblica utilità, l'obbligazione indennitaria grava normalmente sull'ente beneficiario risultante dal decreto ablativo, ma nei procedimenti pluripartecipati occorre verificare in concreto il ruolo e i poteri esercitati da ciascun soggetto; nel caso concreto, la Corte territoriale aveva motivatamente accertato che il Ministero aveva assunto il ruolo di promotore e beneficiario, accertamento di fatto non censurabile in cassazione. È stata inoltre respinta la doglianza sulla mancata integrazione del contraddittorio, perché la partecipazione del beneficiario diverso dall'autorità espropriante non è sempre necessaria e, nel caso, non ricorreva un litisconsorzio necessario passivo. Quanto al terzo motivo, la Corte lo ha ritenuto in parte inammissibile per difetto di specificità e per il tentativo di sollecitare una rivalutazione del fatto, e in parte infondato perché la destinazione pubblicistica dell'area non esclude di per sé l'edificabilità legale, dovendosi verificare se la disciplina urbanistica consenta o meno l'iniziativa dei privati anche mediante convenzionamento. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna alle spese secondo soccombenza.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 327 del 2001

  "beneficiario dell'espropriazione"; "in favore del quale è emesso il decreto di esproprio"

  La nozione di beneficiario è ampia e può comprendere anche il soggetto utilizzatore dell'opera pubblica cui il bene è destinato, non soltanto il soggetto formalmente indicato nel decreto di esproprio.

• art. 54 d.P.R. n. 327 del 2001

  L'inciso consente di escludere che, ai fini dell'integrità del contraddittorio, sia sempre necessaria la partecipazione del beneficiario dell'espropriazione quando diverso dall'autorità espropriante o dal promotore.

• art. 29 d.lgs. n. 150 del 2011

  La disposizione non impone un litisconsorzio necessario generale del beneficiario dell'espropriazione, ma solo quando la sua partecipazione sia effettivamente necessaria in concreto.

• art. 102 c.p.c.

  Litisconsorzio necessario escluso in presenza di obbligazione indennitaria configurabile in termini solidali e di rapporto processuale compatibile con il litisconsorzio facoltativo.

• art. 20 d.P.R. n. 327 del 2001

  Gli adempimenti relativi alla compilazione dell'elenco dei beni da espropriare e dei proprietari rilevano per la determinazione provvisoria dell'indennità e non esauriscono la nozione di promotore dell'espropriazione.

• art. 26 d.P.R. n. 327 del 2001

  Il pagamento o deposito dell'indennità provvisoria è un adempimento funzionale a fini specifici e non è decisivo, da solo, per escludere la qualità di promotore dell'espropriazione.

• Cass. S.U. n. 25294 del 2022

  Il giudice deve individuare in concreto il soggetto tenuto al pagamento dell'indennità analizzando il ruolo specifico e i poteri esercitati da ciascun ente nel procedimento espropriativo pluripartecipato.

• Cass. S.U. n. 172 del 2001

  L'edificabilità va intesa in senso tecnico-giuridico e non coincide con la sola edificabilità residenziale; può sussistere anche per aree destinate a trasformazioni pubbliche compatibili con l'iniziativa privata.

Massime di principio

• In materia di espropriazione per pubblica utilità, l'obbligazione di pagamento dell'indennità grava di regola sull'ente beneficiario del decreto ablativo, ma nei procedimenti con più soggetti coinvolti il giudice deve accertare in concreto quale ente abbia assunto il ruolo sostanziale rilevante e quali poteri abbia esercitato.
• La nozione di beneficiario dell'espropriazione ha portata sostanziale e non meramente formale: non è limitata al soggetto nominativamente indicato nel decreto di esproprio, potendo comprendere anche il soggetto che utilizza il bene e a cui vantaggio l'opera è realizzata.
• Gli adempimenti previsti per la fase della determinazione provvisoria dell'indennità non sono di per sé decisivi per escludere la qualità di promotore dell'espropriazione, se risulta comunque che un ente abbia richiesto l'esproprio.
• La partecipazione al giudizio del beneficiario dell'espropriazione non integra sempre un litisconsorzio necessario: occorre verificare se, nel caso concreto, la struttura del rapporto sostanziale e processuale imponga davvero la presenza di tutti i soggetti coinvolti.
• Ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, l'edificabilità va accertata secondo una nozione tecnica di edificazione e non può essere esclusa solo perché l'area sia destinata a finalità pubbliche; occorre verificare se la normativa urbanistica consenta forme di iniziativa privata, anche convenzionata.

Come è indicizzato