Sentenza n. 14739/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il diniego di istituzione di una rivendita speciale presso il proprio impianto di distribuzione carburanti in Roma, deducendo due motivi. Con il primo ha contestato la legittimità del criterio della distanza minima di 200 metri previsto dal d.m. n. 38/2013, come modificato dal d.m. n. 51/2021, per i Comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti. Ha dedotto il contrasto con l'art. 15 della direttiva 2006/123/CE, con l'art. 28, comma 8, d.l. n. 98/2011, con l'art. 34 d.l. n. 201/2011, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 41 Cost., sostenendo che la limitazione non sarebbe necessaria né proporzionata rispetto agli obiettivi di tutela della salute e di salvaguardia delle entrate fiscali, anche in ragione della diffusione dei distributori automatici e delle diverse misure di contrasto al tabagismo. Con il secondo motivo ha dedotto errore nei presupposti, eccesso di potere e violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, lamentando che ADM non avesse consentito un sopralluogo in contraddittorio e non avesse adeguatamente considerato la perizia giurata prodotta con le osservazioni al preavviso di rigetto. La società aveva comunque riconosciuto, nella fase procedimentale, che la rivendita esistente distava meno di 200 metri dal locale destinato alla nuova rivendita.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Economia e delle Finanze, poiché la ricorrente aveva contestato proprio la legittimità del criterio della distanza previsto da un decreto ministeriale del Ministero. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo richiamando l'orientamento del Consiglio di Stato e della Corte di giustizia secondo cui la tutela della salute pubblica costituisce un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. I requisiti relativi alla distanza e alla demografia sono fondati su dati oggettivi, conoscibili in anticipo e, in linea generale, conformi alla direttiva servizi. Il limite di distanza previsto per le rivendite di prodotti da fumo è quindi strumentale al contrasto al tabagismo e alla prevenzione dell'offerta di tabacco non giustificata dall'effettiva domanda; non è stato ritenuto abrogato dalle successive disposizioni liberalizzatrici né suscettibile di disapplicazione da parte di ADM. È stato respinto anche il secondo motivo: il preavviso di rigetto indicava le misurazioni effettuate da ADM e dava conto dell'esame delle osservazioni della società e del mancato accoglimento della richiesta di sopralluogo in contraddittorio. Inoltre, la stessa ricorrente aveva dichiarato che la rivendita più vicina distava 147 metri dal locale proposto, sicché un ulteriore sopralluogo non sarebbe stato necessario. Il ricorso è stato definitivamente respinto; le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. n. 38/2013, come modificato dal d.m. n. 51/2021

  distanza minima di 200 metri dalla rivendita più vicina già in esercizio per l'istituzione di una rivendita speciale nei Comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti

  Il criterio della distanza minima costituisce un requisito applicabile all'istituzione di rivendite speciali e, nel caso concreto, non risultava rispettato.

• art. 2, comma 2, d.m. n. 38/2013

  La previsione della distanza minima è giustificata dalla tutela della salute umana rispetto ai rischi dei prodotti da fumo e non è stata ritenuta abrogata dalla disciplina liberalizzatrice.

• art. 24, comma 42, lett. a), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  ottimizzazione e razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l’individuazione di criteri volti a disciplinare l’ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi

  La norma primaria legittima una disciplina regolamentare dell'ubicazione dei punti vendita orientata anche alla tutela della salute e al contenimento dell'offerta di tabacco non giustificata dalla domanda.

• art. 28, comma 8, d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  La disciplina liberalizzatrice non comporta la disapplicazione del limite di distanza, poiché tale limite è funzionale a un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 34 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L'abrogazione generale delle distanze minime tra sedi di attività economiche non incide sul limite specifico per le rivendite di prodotti da fumo, giustificato dalla tutela della salute.

• art. 15 direttiva 2006/123/CE

  Le restrizioni quantitative o territoriali all'accesso a un'attività di servizi sono ammissibili quando giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e rispettose dei requisiti di necessità e proporzionalità.

• art. 4, punto 8, direttiva 2006/123/CE

  La tutela della sanità pubblica rientra tra i motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni alla libertà di circolazione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto assolve alla funzione partecipativa quando indica le ragioni ostative, dà conto dell'esame delle osservazioni e motiva il mancato accoglimento delle richieste dell'interessato; non è necessario un ulteriore sopralluogo quando il fatto decisivo è riconosciuto dalla stessa parte.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi non impediscono restrizioni giustificate dalla tutela della salute pubblica, purché oggettive e proporzionate.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata può essere conformata da limitazioni dirette alla tutela della salute pubblica.

Massime di principio

• Il requisito della distanza minima tra rivendite di prodotti da fumo può costituire una restrizione compatibile con la direttiva 2006/123/CE e con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi quando sia fondato su criteri oggettivi, predeterminati e conoscibili e sia giustificato dalla tutela della salute pubblica e dal contrasto al tabagismo.
• Le disposizioni liberalizzatrici che abrogano o disapplicano le distanze minime tra sedi di attività economiche non travolgono il limite specifico previsto per le rivendite di prodotti da fumo quando tale limite sia funzionale a un motivo imperativo di interesse generale, quale la protezione della salute umana.
• La disciplina dell'ubicazione delle rivendite di tabacchi può perseguire il bilanciamento tra capillarità della rete distributiva, tutela della concorrenza e prevenzione di un'offerta di tabacco non giustificata dall'effettiva domanda, secondo i criteri stabiliti dalla legge.
• Non sussiste violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 quando l'amministrazione indica nel preavviso le ragioni ostative, esamina le osservazioni dell'interessato e motiva il mancato accoglimento delle richieste istruttorie; un ulteriore sopralluogo può essere superfluo se il fatto decisivo risulta riconosciuto dalla stessa parte procedente.

Come è indicizzato