Cassazione Civile, Ordinanza n. 24843/2026 del 28/08/2026

Esito

La controversia

La società ricorrente gestiva un ristorante all'interno di un complesso demaniale. La concessione era scaduta nel 2008 e non era stata rinnovata; l'Agenzia del Demanio aveva quindi adottato due ordinanze, ai sensi dell'art. 823 c.c., per il rilascio in via amministrativa delle porzioni immobiliari occupate senza titolo. Il TAR Lazio aveva respinto il ricorso contro tali provvedimenti e il Consiglio di Stato aveva confermato la decisione. Nel giudizio di appello la società aveva sostenuto, con memoria ritenuta tardiva e non notificata alle controparti, che il bene fosse stato trasferito al Comune con un atto del 2018, contestando così la legittimazione dell'Agenzia del Demanio a ordinare il rilascio. Il Consiglio di Stato aveva ritenuto che le particelle catastali trasferite al Comune fossero diverse da quelle interessate dall'ordine di rilascio e che non fosse provata la loro natura pertinenziale, confermando la legittimità dell'ordinanza. Con l'unico motivo di ricorso per cassazione, la società ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost. e dell'art. 110 c.p.a., sostenendo che il Consiglio di Stato, interpretando l'atto negoziale di trasferimento tra enti pubblici, confrontando i dati catastali, individuando i confini del bene e negando la natura pertinenziale delle aree, avesse deciso su diritti soggettivi dominicali riservati al giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. Il Consiglio di Stato non aveva deciso una controversia di rivendica tra l'Agenzia del Demanio e il Comune, poiché i due enti non avevano assunto posizioni contrapposte sulla proprietà del bene. L'esame dell'atto di trasferimento, dei dati catastali e della pertinenza delle aree aveva avuto carattere incidentale e funzionale alla verifica della legittimazione dell'Agenzia del Demanio ad adottare l'ordine di sgombero. Tale attività non integrava quindi uno sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione amministrativa. La Corte ha inoltre ribadito che anche l'eventuale violazione dei limiti della cognizione incidentale prevista dall'art. 8 c.p.a. costituisce, al più, un error in procedendo interno alla giurisdizione amministrativa, non un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalle Sezioni Unite. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore dell'Agenzia del Demanio, liquidate in euro 3.600,00 per compensi, euro 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario del 15% e accessori di legge, nonché all'eventuale versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• Art. 111, comma 8, Cost.

  Limita il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato alle sole questioni inerenti alla giurisdizione; non consente di dedurre come eccesso di potere giurisdizionale errori interni all'esercizio della giurisdizione amministrativa.

• Art. 110 c.p.a.

  È richiamato quale norma processuale relativa al ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• Art. 823 c.c.

  Costituisce la base normativa delle ordinanze amministrative di rilascio in via amministrativa del bene demaniale.

• Art. 49, comma 2, c.p.a.

  "manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato"

  Consente al giudice amministrativo di decidere anche a contraddittorio non integro quando il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato.

• Art. 8 c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la cognizione incidentale sulle questioni relative a diritti, salvo le eccezioni previste dalla legge; l'eventuale accertamento non funzionale al thema decidendum determina, al più, un errore interno alla giurisdizione.

• Art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Prevede, in caso di inammissibilità del ricorso, l'obbligo processuale del versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

• Art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2002

  È richiamato per determinare la misura dell'ulteriore contributo unificato dovuto ai sensi del comma 1-quater.

Massime di principio

• L'esame incidentale da parte del giudice amministrativo di un atto negoziale, della titolarità del bene, dei dati catastali o della natura pertinenziale delle aree non integra eccesso di potere giurisdizionale quando sia funzionale alla decisione sulla legittimità del provvedimento amministrativo impugnato e non costituisca decisione su una distinta azione di rivendica tra soggetti titolari di posizioni contrapposte.
• Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente di questioni relative a diritti soggettivi nei limiti previsti dall'art. 8 c.p.a.; l'eventuale erroneità o non necessità dell'accertamento incidentale configura un error in procedendo o un errore di giudizio interno alla giurisdizione, non una violazione dei suoi limiti esterni deducibile davanti alle Sezioni Unite.
• La giurisdizione del giudice amministrativo si determina in funzione del petitum sostanziale, individuato sulla base della causa petendi e del rapporto dedotto in giudizio, non in ragione delle questioni che il giudice abbia incidentalmente esaminato.
• Il ricorso per cassazione contro una decisione del Consiglio di Stato è inammissibile quando, sotto la veste dell'eccesso di potere giurisdizionale, miri in realtà a censurare il modo in cui il giudice amministrativo ha valutato documenti, interpretato atti negoziali o ricostruito i confini e la pertinenza di un bene nell'ambito della controversia amministrativa.

Come è indicizzato