Sentenza n. 448/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di autorizzazione e accreditamento per l’erogazione di prestazioni sanitarie, ha impugnato le deliberazioni con cui l’ASP, a seguito di un sopralluogo ispettivo, ha disposto l’immediata sospensione di tutte le attività sanitarie e, conseguentemente, del contratto di specialistica ambulatoriale. Con il ricorso principale sono stati dedotti: violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale per omessa comunicazione di avvio e mancato preavviso; difetto di motivazione, poiché le deliberazioni richiamavano il verbale di sopralluogo senza allegarlo; violazione del principio di gradualità dell’azione amministrativa, per omessa valutazione di un piano di adeguamento; infondatezza e contraddittorietà dei rilievi sulle carenze strutturali, anche rispetto al precedente rinnovo dell’accreditamento regionale. Con i motivi aggiunti, dopo il deposito del verbale di sopralluogo, la ricorrente ha dedotto, tra l’altro, l’assenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 14, comma 3, della l.r. Calabria n. 24/2008, la mancata indicazione di un piano di adeguamento, l’assenza di un accertato rischio per la salute dei cittadini e l’inadeguatezza dell’istruttoria e dei rilievi tecnici. Il verbale riportava numerose criticità relative a pavimentazioni, umidità, aerazione, barriere architettoniche, servizi igienici, locali radiologici, impianti, spazi e organizzazione dei locali. Il giudice ha ritenuto che molte criticità risultassero complessivamente confermate o non efficacemente confutate dalla documentazione della ricorrente, pur rilevando genericità o imprecisioni su alcuni rilievi.

La decisione

Il ricorso principale è stato ritenuto infondato. Il sopralluogo ispettivo a campione, svolto in contraddittorio con il legale rappresentante della struttura, non richiedeva una previa comunicazione di avvio, poiché l’effetto sorpresa è connaturato alle ispezioni; inoltre, la deliberazione n. 579/2025 indicava l’urgenza connessa alla tutela dell’incolumità dei pazienti e la deliberazione n. 582/2025 era atto conseguenziale, sicché la partecipazione non avrebbe potuto mutare l’esito. È stata ritenuta legittima anche la motivazione per relationem: il verbale di sopralluogo era richiamato come parte integrante e sostanziale delle deliberazioni, custodito presso l’amministrazione e successivamente depositato in giudizio. Il motivo sul piano di adeguamento è stato respinto perché l’art. 14, comma 4, della l.r. n. 24/2008 attribuisce all’ASP una facoltà, esercitabile quando le criticità non siano tali da pregiudicare gravemente la prosecuzione dell’attività; l’amministrazione non era quindi tenuta a giustificare il mancato ricorso al piano qualora avesse ritenuto gravi le carenze. È stata inoltre esclusa la contraddittorietà con il rinnovo dell’accreditamento regionale, poiché le verifiche dell’OTA e quelle dell’ASP differivano per soggetto, tempo e oggetto. I motivi aggiunti sono stati invece accolti limitatamente alla censura relativa all’assenza di un chiaro accertamento del pericolo attuale e grave per la salute dei cittadini. L’art. 14, comma 3, distingue il potere di proposta alla Regione, conseguente alla compromissione dei requisiti, dal potere diretto dell’ASP di adottare iniziative urgenti, che presuppone uno specifico rischio attuale e grave per la salute. Nel caso concreto, il verbale si limitava a rilevare carenze strutturali, senza esplicitare in che modo esse determinassero un pericolo immediato per l’utenza; neppure la deliberazione n. 579/2025 conteneva ulteriori valutazioni istruttorie o una ponderazione complessiva idonea a dimostrare che le criticità, considerate nella loro quantità e qualità, giustificassero la drastica chiusura della struttura. L’elenco delle carenze, anche ove in larga parte sussistenti, non era sufficiente di per sé a dimostrare i presupposti della misura urgente. Sono state quindi annullate entrambe le deliberazioni, con possibilità per l’amministrazione di rieditare il potere tenendo conto delle criticità esaminate nella sentenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14, commi 2, 3 e 4, l.r. Calabria n. 24/2008

  “qualora dalle attività di controllo, di verifica e di ispezione risultino elementi tali da far ritenere compromesso il mantenimento dei requisiti stabiliti in sede di autorizzazione all'esercizio, ovvero dell'accreditamento, o anomalie gestionali in violazione degli accordi contrattuali, il Direttore Generale dell’Azienda sanitaria territorialmente competente propone con propria delibera al Dipartimento regionale tutela della salute e politiche sanitarie l'adozione dei conseguenti provvedimenti, fermo restando che il Direttore generale medesimo è comunque tenuto ad assumere, ove ne ricorrano i presupposti, ogni altra iniziativa di carattere urgente diretta ad evitare rischi per la salute dei cittadini”; “Qualora dalle attività espletate ai sensi del comma 3 emergano situazioni di parziale non rispondenza ai requisiti stabiliti in sede di autorizzazione all'esercizio ovvero di accreditamento, tali comunque da non pregiudicare gravemente la prosecuzione delle attività, il Direttore generale [...] può consentire la presentazione [...] di un piano di adeguamento”

  Il comma 3 attribuisce all’ASP un potere di proposta alla Regione in caso di compromissione dei requisiti e un distinto potere diretto di adottare iniziative urgenti, subordinato alla sussistenza di un rischio attuale e grave per la salute dei cittadini. Il comma 4 prevede una facoltà di consentire un piano di adeguamento quando le carenze non pregiudichino gravemente la prosecuzione dell’attività.

• artt. 1, 3, 7 e seguenti, l. 241/1990

  Le ispezioni a campione, caratterizzate dall’effetto sorpresa, non richiedono la previa comunicazione di avvio del procedimento quando l’urgenza e la natura dell’attività ispettiva ne giustifichino l’omissione. La motivazione per relationem è legittima se l’atto richiama un documento identificabile, conoscibile e posto nella disponibilità dell’interessato.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento richiede che una misura urgente e gravemente limitativa sia sorretta da un’istruttoria e da una motivazione adeguate quanto all’effettiva sussistenza del pericolo per la salute.

• punto 5.10 dell’allegato 5 al Regolamento approvato con DCA n. 81/2016

  Le superfici delle strutture sanitarie devono risultare lavabili e disinfettabili; la presenza di fughe, raccordi inadeguati o mancata impermeabilizzazione può costituire criticità igienico-sanitaria.

Massime di principio

• Quando la normativa attribuisce all’amministrazione un potere diretto di adottare misure urgenti per tutelare la salute pubblica, la mera compromissione dei requisiti autorizzativi o di accreditamento non è sufficiente: occorre un accertamento specifico, attuale e grave del rischio per la salute dei cittadini, esplicitato nella motivazione del provvedimento.
• L’elenco di numerose carenze strutturali non dimostra automaticamente i presupposti per la chiusura immediata di una struttura sanitaria. L’amministrazione deve compiere una valutazione complessiva, analitica e sintetica, spiegando perché le criticità siano qualitativamente e quantitativamente idonee a giustificare la misura più drastica.
• Il sopralluogo ispettivo a campione può essere svolto senza previa comunicazione di avvio del procedimento quando l’effetto sorpresa sia funzionale all’efficacia del controllo; ciò non esonera tuttavia l’amministrazione dall’obbligo di motivare adeguatamente il successivo provvedimento limitativo.
• La motivazione per relationem è ammissibile quando il provvedimento individua con precisione l’atto richiamato, lo considera parte integrante della propria motivazione e tale atto sia conoscibile o comunque posto nella disponibilità dell’interessato; la sua mancata allegazione non determina di per sé l’illegittimità.
• Il piano di adeguamento previsto dalla normativa regionale per le carenze parziali costituisce una facoltà dell’amministrazione e presuppone che le criticità non pregiudichino gravemente la prosecuzione dell’attività; non sussiste un obbligo di ricorrervi quando l’amministrazione, con valutazione adeguata, ritenga incompatibili con la prosecuzione le carenze riscontrate.
• Il titolare di un’autorizzazione o di un accreditamento sanitario deve mantenere costantemente i relativi requisiti; il possesso protratto nel tempo del titolo non impedisce controlli successivi né rende automaticamente contraddittorio un esito ispettivo successivo, specie quando le verifiche abbiano oggetto, tempi e soggetti diversi.

Come è indicizzato