Sentenza n. 2179/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario di un terreno classificato in zona di espansione aveva presentato domanda di permesso di costruire per un intervento diretto, ritenendo sussistenti le opere di urbanizzazione e asseverando la conformità del progetto agli strumenti urbanistici. Decorso il termine procedimentale, aveva chiesto l'accertamento della formazione del silenzio-assenso. Il Comune aveva escluso tale formazione, ritenendo l'intervento non conforme perché il comparto non era lottizzato né urbanizzato e perché sarebbe stata necessaria la preventiva approvazione di un piano di lottizzazione; aveva inoltre diffidato il privato dall'iniziare i lavori. Il TAR aveva accolto il ricorso. Il Comune ha appellato deducendo: 1) che il silenzio-assenso richiederebbe, oltre al decorso del termine, la conformità sostanziale dell'intervento alla normativa urbanistica; 2) che la necessità del piano attuativo renderebbe l'istanza giuridicamente inconfigurabile; 3) che il termine procedimentale avrebbe dovuto essere raddoppiato per la complessità del progetto; 4) che il titolo tacito sarebbe comunque decaduto per mancato inizio dei lavori entro un anno e che il Comune non sarebbe decaduto dal potere di autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la decisione favorevole al proprietario. Ha distinto il silenzio-assenso non conforme a legge dai casi in cui il silenzio-assenso non può formarsi perché l'istanza è strutturalmente o giuridicamente inconfigurabile. La domanda è strutturalmente inconfigurabile quando manca uno degli elementi essenziali tassativamente richiesti dalla disciplina edilizia, quali il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali essenziali, la documentazione prescritta dalla legge e l'asseverazione del progettista. È invece giuridicamente inconfigurabile quando la fattispecie non rientra nel modello normativo che consente il silenzio-assenso, come nei casi di strumenti derogatori o di poteri ampiamente discrezionali, ovvero quando la legge prevede un diverso effetto del silenzio. La mera difformità urbanistica, compresa la necessità di un piano di lottizzazione quale presupposto per l'edificazione, non rende l'istanza inconfigurabile: trattandosi comunque di una domanda di permesso di costruire, essa rientra nel modello normativo del titolo ordinario e può dar luogo al silenzio-assenso, salvo il successivo esercizio dell'autotutela. Il motivo sulla conformità urbanistica è stato pertanto respinto. È stato respinto anche il motivo sull'inconfigurabilità giuridica, poiché l'intervento non riguardava una fattispecie estranea al permesso di costruire, ma una domanda astrattamente riconducibile a tale titolo, sebbene ritenuta non conforme alle prescrizioni urbanistiche. Il motivo sul raddoppio dei termini è stato respinto perché la complessità del progetto era stata dedotta genericamente, non era stata valutata nel procedimento e non risultava documentata. È stato respinto anche il motivo sulla decadenza del titolo tacito per mancato inizio dei lavori: il privato non aveva potuto iniziarli perché il Comune lo aveva espressamente diffidato dal procedere. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di conclusione del procedimento, il provvedimento di diniego.

  Il silenzio-assenso si forma, di regola, per il decorso del termine procedimentale quando la domanda è presentabile e riconducibile al modello normativo, anche se non conforme alla disciplina sostanziale; la non conformità può rilevare per il rigetto espresso o per l'autotutela.

• art. 20, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il privato ha diritto all'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda.

  L'attestazione deve dare conto del decorso del termine e dell'intervenuto accoglimento, non anche della conformità sostanziale dell'istanza al quadro normativo.

• art. 20, comma 5, l. 241/1990

  In presenza di una domanda configurabile ma incompleta, l'amministrazione deve attivare il soccorso istruttorio nei limiti previsti dalla disciplina; l'omessa attivazione non impedisce, di per sé, la formazione del silenzio-assenso.

• art. 21, comma 1, l. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l'interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.

  La mancanza degli elementi essenziali della domanda può impedire la stessa configurabilità dell'istanza e quindi la formazione del silenzio-assenso; il silenzio non sana tale carenza strutturale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi ... inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20.

  La previsione dell'annullamento d'ufficio anche per i provvedimenti formatisi ai sensi dell'art. 20 conferma che il silenzio-assenso può formarsi anche su un'istanza non conforme a legge, dando luogo a un provvedimento tacito eventualmente illegittimo e suscettibile di autotutela.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  L'atto tardivo adottato dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento deve ritenersi inefficace.

  La disposizione presuppone, di regola, la formazione di un provvedimento tacito alla scadenza del termine, che può essere rimosso mediante gli strumenti previsti dall'ordinamento.

• art. 20, comma 7, d.P.R. 380/2001

  Il raddoppio dei termini per la particolare complessità del progetto non può essere invocato genericamente; la complessità deve risultare valutata nel procedimento e adeguatamente comprovata.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso opera per il rilascio dei titoli edilizi ordinari, salve le esclusioni e le fattispecie nelle quali la domanda non rientra nel modello normativo previsto.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La decadenza per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale non può essere imputata al privato quando l'amministrazione gli abbia ingiunto di non iniziare i lavori.

• artt. 8 e 9 NTA del Piano di Fabbricazione

  La previsione della preventiva approvazione di un piano di lottizzazione incide sulla conformità urbanistica dell'intervento, ma non rende giuridicamente inconfigurabile la domanda di permesso di costruire ordinario.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire, il silenzio-assenso può formarsi anche quando l'istanza, pur completa degli elementi essenziali e riconducibile al modello del titolo edilizio ordinario, sia non conforme alla normativa urbanistica o ad altre disposizioni sostanziali; tale non conformità può fondare il rigetto espresso o l'annullamento d'ufficio, ma non impedisce di per sé la formazione del provvedimento tacito.
• La domanda di permesso di costruire è strutturalmente inconfigurabile, e non può produrre silenzio-assenso, solo quando manchi uno degli elementi essenziali richiesti dalla legge per la presentazione dell'istanza, tra cui il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali essenziali, la documentazione legalmente necessaria e l'asseverazione del progettista.
• La mera previsione urbanistica della necessità di un piano attuativo, o la conseguente non edificabilità diretta del lotto, non determina l'inconfigurabilità giuridica della domanda se l'intervento è comunque richiesto mediante il titolo edilizio ordinario previsto dall'ordinamento; essa incide sulla conformità dell'intervento, non sulla riconducibilità della domanda al modello normativo del permesso di costruire.
• L'inconfigurabilità giuridica ricorre quando la domanda è estranea al modello normativo cui la disciplina collega il silenzio-assenso, oppure quando la legge esclude il silenzio-assenso o prevede un diverso effetto dell'inerzia, ovvero quando il rilascio richiede valutazioni discrezionali incompatibili con la semplificazione.
• Il raddoppio dei termini procedimentali per la complessità del progetto deve essere specificamente valutato dall'amministrazione nel corso del procedimento e supportato da elementi concreti; una deduzione generica e postuma non impedisce la formazione del silenzio-assenso.
• La decadenza dal titolo edilizio tacito per mancato inizio dei lavori non può essere fatta valere contro il privato quando l'amministrazione abbia impedito l'avvio dell'intervento mediante una diffida a non eseguire le opere.

Come è indicizzato