Cassazione Civile, Ordinanza n. 27426/2026 del 21/10/2026

Esito

La controversia

La società concessionaria autostradale aveva impugnato davanti al TAR Abruzzo il verbale provinciale n. 0009/2021 del 19 luglio 2021, con cui le era stata contestata, per l’annualità 2021, l’occupazione abusiva del soprassuolo di strade provinciali mediante pontoni autostradali o cavalcavia, in assenza di una concessione provinciale, ed era stato richiesto il canone unico patrimoniale. La società sosteneva di disporre già di un titolo legittimo, costituito dalla concessione statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, e contestava il potere provinciale di imporre un’ulteriore concessione e il relativo canone. Contestava inoltre la sussistenza dei presupposti per il prelievo e per le sanzioni, deducendo che l’opera non sottraeva effettivamente suolo provinciale, che era stata realizzata legittimamente e che la precedente mancata contestazione dell’abusività aveva ingenerato un legittimo affidamento. In subordine, sosteneva che l’ente avrebbe potuto esercitare un potere ripristinatorio di rimozione. La Provincia riferiva che, dopo il verbale, il 7 agosto 2023 era stata emessa un’ordinanza-ingiunzione per sanzioni pecuniarie, senza sanzione ripristinatoria, e che la società aveva pagato senza impugnare l’ordinanza. Prima della decisione del TAR, la Provincia ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione ordinaria: ha sostenuto che la controversia riguardasse una sanzione pecuniaria, che la rimozione prevista dall’art. 20, comma 5, del codice della strada non fosse applicabile al soprassuolo e che la domanda investisse un potere ripristinatorio non esercitato né esercitabile; ha inoltre eccepito che il verbale non fosse immediatamente lesivo. La società ha eccepito l’inammissibilità del regolamento e ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto ammissibile il regolamento, poiché il giudizio amministrativo era ancora pendente e non risultava celebrata l’udienza di discussione, momento dal quale inizia l’iter decisionale preclusivo per le parti ai fini dell’art. 41 c.p.c. Hanno dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. La decisione si fonda sul petitum sostanziale: la società non contestava soltanto la debenza di una somma o una sanzione pecuniaria, ma deduceva l’illegittimità del regolamento provinciale e la carenza del potere dell’ente di imporre un titolo concessorio ulteriore e il canone per l’occupazione del soprassuolo, incidendo così sull’esercizio autoritativo del potere e sull’economia del rapporto concessorio. La natura tributaria del canone unico non muta tale conclusione, considerato il contenuto effettivo della domanda e l’impugnazione in via principale del regolamento che costituisce fondamento dell’atto impositivo. È stata ritenuta irrilevante, ai fini del riparto, la mancata concreta irrogazione della misura ripristinatoria, poiché nel giudizio amministrativo era contestata anche la disciplina regolamentare e il presupposto dell’azione amministrativa. Le precedenti pronunce relative ad altre annualità non precludevano l’esame della giurisdizione, trattandosi di pretese fondate su situazioni fattuali riferite a diverse annualità e, inoltre, di canoni di natura diversa. Le Sezioni Unite non hanno deciso nel merito la legittimità del canone, delle sanzioni o dell’occupazione. Hanno rimesso le parti davanti al giudice amministrativo anche per la liquidazione delle spese del regolamento.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  Va dato previamente atto dell'ammissibilità del ricorso, in quanto la controversia in relazione alla quale ne è avvenuta la promozione è tutt'ora sub iudice, posto che, non constando che all'atto del suo proponimento si sia ancora tenuta l'udienza di discussione avanti al giudice adito in sede amministrativa – che segna il momento in cui ha inizio l'iter decisionale, con l'apertura di una fase, preclusa all'attività delle parti, che si conclude con la pubblicazione della sentenza ed in cui viene di conseguenza meno l'utilità del mezzo di favorire la sollecita definizione del processo – non ricorre perciò la condizione preclusiva enunciata dall'art. 41 cod. proc. civ.

  Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile finché non sia iniziata, con l’udienza di discussione, la fase decisionale del giudizio davanti al giudice adito.

• art. 366, primo comma, n. 3, c.p.c.

  l'istanza di regolamento preventivo di giurisdizione non è un mezzo di impugnazione e pertanto può anche non contenere specifici motivi di ricorso, ossia l'indicazione del giudice che abbia la giurisdizione o delle norme e delle ragioni su cui si fonda, essendo sufficiente che esponga gli elementi necessari alla definizione della questione di giurisdizione, in conformità a quanto previsto dall'art. 366, primo comma, n. 3, c.p.c., indicando le parti, l'oggetto e il titolo della domanda e specificando altresì il procedimento a cui si riferisce e la fase in cui si trova

  Il regolamento preventivo non richiede la struttura propria di un’impugnazione né motivi specifici, ma deve fornire gli elementi identificativi della controversia e del procedimento necessari a decidere la questione di giurisdizione e a verificare i presupposti di ammissibilità.

• art. 1, commi 816-847, L. 27 dicembre 2019, n. 160

  La vicenda in giudizio riguarda la contestata indebita pretesa di pagamento del canone unico patrimoniale - introdotto dal legislatore con l’art. 1, commi 816-847, legge 27 dicembre 2019, n. 160, che ha sostituito e riunito in una sola forma di prelievo quattro prelievi tributari (TOSAP, ICP, DPA, CIMP), la prestazione patrimoniale costituita dal COSAP, il canone di cui all’art. 27, commi 7 e 8, del codice della strada

  La disciplina del canone unico patrimoniale è rilevante per identificare la pretesa oggetto di causa; il riparto di giurisdizione è tuttavia determinato in base al petitum sostanziale e alla natura del potere contestato, non dalla sola qualificazione del prelievo.

• art. 1, comma 819, L. 27 dicembre 2019, n. 160

  si legge che, ai sensi del comma 819 dell’art. 1, il presupposto del canone è: a) l'occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico;

  Il presupposto del canone comprende anche l’occupazione, abusiva, degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico.

• art. 1, comma 823, L. 27 dicembre 2019, n. 160

  Quanto ai soggetti passivi del tributo, il comma 823 dell’art. 1 della legge 160/2019 li individua nel titolare dell’autorizzazione o della concessione ovvero, in mancanza, nel soggetto che effettua l’occupazione o la diffusione dei messaggi pubblicitari in maniera abusiva

  La norma individua come soggetto passivo il titolare dell’autorizzazione o concessione e, in mancanza, chi effettua abusivamente l’occupazione o la diffusione pubblicitaria.

• art. 5, L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  E' noto peraltro che il potere di disapplicare gli atti amministrativi, ai sensi dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, pur potendo essere esercitato anche nelle controversie in cui è parte la Pubblica Amministrazione, presuppone che l'atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico, e non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio, e cioè che la questione della sua legittimità sia prospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non come principale

  La disapplicazione da parte del giudice ordinario presuppone che l’atto amministrativo sia un antecedente logico della pretesa e che la sua illegittimità sia dedotta in via incidentale; quando l’atto è il fondamento della pretesa e viene impugnato in via principale, la controversia coinvolge il sindacato sull’esercizio del potere amministrativo.

Massime di principio

• Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile finché il giudizio di merito non sia entrato nella fase decisionale, che inizia con l’udienza di discussione davanti al giudice adito.
• Nel riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, identificato considerando insieme la tutela richiesta e i fatti costitutivi della domanda, non la sola qualificazione prospettata dalle parti.
• Le controversie su canoni e corrispettivi di concessioni amministrative appartengono al giudice ordinario quando hanno contenuto meramente patrimoniale e non implicano l’esercizio di poteri pubblici; spettano invece al giudice amministrativo quando la domanda investe l’azione autoritativa dell’amministrazione sull’economia del rapporto concessorio o deduce la carenza del potere di imporre il prelievo.
• Quando il regolamento amministrativo costituisce il fondamento dell’atto impositivo ed è impugnato in via principale per contestare il potere dell’amministrazione, la controversia coinvolge la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo e appartiene alla giurisdizione amministrativa; non si tratta di una mera richiesta di disapplicazione incidentale riservata al giudice ordinario.
• La giurisdizione non è determinata dalla sola natura pecuniaria della sanzione o del prelievo: occorre considerare la domanda nel suo complesso e verificare se essa contesti l’esercizio autoritativo del potere, anche quando la misura ripristinatoria non sia stata concretamente irrogata.

Come è indicizzato