Sentenza n. 1774/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente originario aveva impugnato l’adozione del PUC e, con motivi aggiunti, il provvedimento definitivo di approvazione e la dichiarazione di coerenza della Provincia; il giudizio è stato poi riassunto dal successore dopo la morte dell’originario ricorrente e la sentenza di primo grado che aveva dichiarato inammissibile il ricorso è stata annullata con rinvio dal Consiglio di Stato limitatamente all’ammissibilità dei motivi aggiunti. Sono stati dedotti: incompetenza della Giunta comunale ad adottare il PUC e a esaminare le osservazioni, in quanto tali attribuzioni sarebbero spettate al Consiglio; illegittimità delle controdeduzioni alle osservazioni; incostituzionalità o eccesso di delega del Regolamento regionale n. 5/2011; violazione dei principi di perequazione urbanistica, difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, illogicità, irragionevolezza e disparità di trattamento. Nel merito, si è contestata la classificazione del fondo, in precedenza parzialmente edificabile secondo il PRG, quale unico bene incluso nel comparto ATS n. 19, destinato a servizi e parcheggi: a fronte di diritti edificatori virtuali complessivi pari a 731,59 mq, l’utilizzazione sarebbe stata limitata al 20% della superficie territoriale, corrispondente secondo il ricorrente a una capacità edificatoria di 487,72 mq, con cessione compensativa al Comune della restante parte. Si è inoltre sostenuto che il parere provinciale di coerenza non avesse rilevato il contrasto con l’art. 137 delle NTA del PTCP e che la trasformazione fosse priva di adeguata giustificazione urbanistica e ambientale.

La decisione

Il TAR ha respinto i ricorsi riuniti e i motivi aggiunti. Ha chiarito che, in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, l’ammissibilità riconosciuta riguardava i motivi aggiunti contro l’approvazione definitiva del PUC, mentre restava ferma l’inammissibilità del ricorso introduttivo contro l’adozione: in assenza di misure di salvaguardia, la fase prodromica non determinava un’immediata lesione. La censura di incostituzionalità del regolamento regionale è stata dichiarata inammissibile perché diretta contro una fonte secondaria, senza investire la legge regionale presupposta; inoltre, la questione costituzionale richiamata era già stata dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale e riguardava un diverso riparto di competenze. La censura d’incompetenza della Giunta è stata respinta: l’art. 42 TUEL non attribuisce specificamente al Consiglio l’adozione del PUC e l’art. 3 del Regolamento regionale n. 5/2011 assegna in via ordinaria tale adozione alla Giunta, salvo diversa previsione statutaria; non risultava una disposizione statutaria che riservasse al Consiglio l’adozione del piano. È stata respinta anche la censura sulla competenza a esaminare le osservazioni, attribuita dal regolamento alla Giunta; inoltre, le controdeduzioni sono atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività, le cui doglianze possono essere fatte valere contro l’approvazione definitiva. Nel merito, il motivo relativo alla classificazione del fondo e alla perequazione è stato respinto. Le scelte di pianificazione sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili solo per errori di fatto, arbitrarietà o manifesta illogicità; il precedente PRG non fondava un affidamento qualificato a mantenere la destinazione edificatoria, né la riduzione della capacità edificatoria integrava di per sé illegittimità. L’art. 137 delle NTA del PTCP indica una possibile modalità di perequazione, non un obbligo, come conferma l’uso del termine “possono”; inoltre, la questione dedotta non riguardava una prescrizione sottoposta alla dichiarazione provinciale di coerenza. Spese compensate per la complessità e la controvertibilità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  il Consiglio di Stato, in applicazione dell’art. 105 cod. proc. amm. secondo i principi dettati dall’A.P. n. 16/2024, riteneva fondato l’appello rilevando “la sussistenza degli elementi che concretizzano la fattispecie considerata dall’Adunanza Plenaria, poiché il T.A.R. ha omesso di considerare che il sig. Pascale ha impugnato con i motivi aggiunti anche l’atto approvativo dello strumento urbanistico e gli ulteriori provvedimenti…”

  La sentenza d’appello aveva annullato con rinvio la precedente pronuncia di inammissibilità poiché il TAR non aveva considerato l’impugnazione, con motivi aggiunti, dell’atto di approvazione definitiva del piano.

• art. 70 c.p.a.

  il Tribunale, con ordinanza collegiale n. 835/2026 del 5.5.2025, ha preliminarmente disposto “la riunione dei due giudizi ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm. sussistendone tutti i presupposti sostanziali e processuali e segnatamente la riunione del giudizio r.g.n. 1505/2025 successivamente proposto al giudizio r.g.n. 1951/2015”

  La disposizione è applicata per riunire il giudizio riassunto e quello originario, trattandosi sostanzialmente della medesima controversia.

• Regolamento regionale Campania n. 5/2011, art. 3

  Difatti “Il piano, redatto sulla base del preliminare di cui al comma 4 dell’articolo 2, è adottato dalla Giunta dell’amministrazione procedente, salvo diversa previsione dello statuto”.

  L’adozione del piano urbanistico compete in via ordinaria alla Giunta, a meno che lo statuto dell’ente disponga diversamente.

• d.lgs. 267/2000, art. 42

  Tuttavia la norma non è in alcun modo decisiva sull’argomento, limitandosi a disporre che “2) Il consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”.

  La riserva consiliare relativa ai piani territoriali e urbanistici non è ritenuta specificamente riferibile all’atto di adozione del PUC, per il quale la normativa regionale prevede ordinariamente la competenza della Giunta.

• Regolamento regionale Campania n. 5/2011, art. 12

  Peraltro la doglianza è stata correlata alla pendenza, al momento della presentazione del primo ricorso, della questione di legittimità costituzionale di alcuni articoli del Regolamento n. 5/2011.

  La sentenza menziona la disposizione nel ricostruire la censura, ma non ne riporta un’applicazione o interpretazione specifica.

• d.lgs. 267/2000, art. 78

  In particolare il Pascale ha impugnato la previsione del PUC con la quale l’area di proprietà del ricorrente è stata inquadrata come “Comparto ATS n.19”, individuandone il concreto pregiudizio discendente, a suo avviso, a carico del fondo di sua proprietà.

  La disposizione è soltanto indicata tra le norme invocate nel motivo aggiunto; la sentenza non ne dà un’applicazione o interpretazione autonoma.

• d.lgs. 33/2013, art. 13

  In particolare il Pascale ha impugnato la previsione del PUC con la quale l’area di proprietà del ricorrente è stata inquadrata come “Comparto ATS n.19”, individuandone il concreto pregiudizio discendente, a suo avviso, a carico del fondo di sua proprietà.

  La disposizione è soltanto indicata tra le norme invocate dal ricorrente e non è oggetto di applicazione o interpretazione nella decisione.

• Norme di attuazione del PTCP, art. 137

  11.1 Ebbene, reputa il Collegio che dalla prefata disposizione non si ricava alcuna illegittimità del parere provinciale. La norma in questione si limita a rilevare una delle possibili modalità di esercizio del potere perequativo in capo al Comune, tanto da utilizzare la locuzione verbale “possono”.

  La previsione individua una modalità facoltativa di perequazione urbanistica e non impone al Comune di adottarla.

• art. 105 c.p.a.

  Al successivo capo 7.1 il Consesso ha poi ancora precisato che l’omissione determinante la remissione sarebbe consistita, in particolare, nel non considerare “…che il sig. Pascale ha impugnato con i motivi aggiunti anche l’atto approvativo dello strumento urbanistico e gli ulteriori provvedimenti”

  La riassunzione consegue all’annullamento con rinvio della precedente sentenza, limitatamente alla mancata considerazione dei motivi aggiunti contro l’approvazione del PUC.

• art. 105 c.p.a.

  l’attuale ricorrente ha riassunto ritualmente il giudizio ex art. 105 cod.proc. amm. con atto notificato in data 5.8.2025 e depositato in data 29.9.2025.

  La disposizione è richiamata quale base per la riassunzione del giudizio dopo l’annullamento con rinvio.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  Una volta esclusa la fondatezza dell’assunto di partenza secondo il quale l’art. 42 T.U.E.L si sarebbe riferito anche all’adozione del PUC, il pur suggestivo sillogismo argomentativo proposto dal ricorrente viene a cadere.

  La competenza consiliare prevista dall’art. 42 TUEL non è interpretata come riserva specifica relativa all’adozione del PUC.

Massime di principio

• In assenza di misure di salvaguardia, l’impugnazione delle sole determinazioni di adozione di uno strumento urbanistico, prima della sua approvazione, non è ammissibile per difetto di lesione immediata; resta distinta l’impugnazione tempestiva dell’atto di approvazione definitiva, che produce gli effetti lesivi delle previsioni di piano.
• Le controdeduzioni comunali alle osservazioni presentate durante la formazione del piano urbanistico hanno natura endoprocedimentale e non sono autonomamente impugnabili; le relative censure possono essere dedotte contro il provvedimento di approvazione definitiva.
• In mancanza di una diversa previsione statutaria, l’adozione del piano urbanistico comunale spetta ordinariamente alla Giunta secondo la disciplina regionale applicabile; la competenza consiliare sui piani urbanistici non comporta, di per sé, una riserva specifica sull’atto di adozione.
• Le scelte di pianificazione urbanistica, comprese la classificazione dei suoli e la revisione delle destinazioni previgenti, esprimono ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di errori di fatto, arbitrarietà o manifesta illogicità; la precedente edificabilità non fonda da sola un affidamento qualificato né un diritto alla conservazione della disciplina urbanistica.
• Una previsione di piano territoriale che stabilisca che i Comuni “possono” adottare una determinata modalità perequativa ha carattere facoltativo e non costituisce un vincolo che imponga quella soluzione nella pianificazione comunale.

Come è indicizzato