Ordinanza n. 6049/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante contesta la sentenza del TAR sotto cinque profili: il diniego di audizione nel procedimento; il rigetto degli impegni proposti; la qualificazione delle condotte come pratica commerciale scorretta e la sussistenza delle violazioni; la quantificazione della sanzione; la decisione sui ricorsi per motivi aggiunti. In particolare, sostiene che la mancata riduzione del pedaggio a fronte del peggioramento qualitativo del servizio autostradale non costituisca una pratica commerciale aggressiva o sleale ai sensi della direttiva 2005/29/CE e del Codice del consumo. Deduce che la disciplina unionale, fondata sull’armonizzazione completa, tutela il processo decisionale del consumatore e richiede l’idoneità concreta della pratica a falsarne in misura rilevante il comportamento economico. Secondo l’appellante, l’assenza di alternative all’utilizzo dell’autostrada dipende dalla struttura del mercato e non da un condizionamento esercitato dal professionista; inoltre, la proporzionalità tra pedaggio e qualità del servizio rientrerebbe nel diritto contrattuale o nella regolazione settoriale dell’Autorità di regolazione dei trasporti, non nella disciplina delle pratiche commerciali sleali. Contesta altresì che i disagi siano riconducibili a carenze manutentive imputabili alla concessionaria e chiede il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato non definisce l’appello nel merito. Ritiene rilevante e non già risolta da precedenti specifici della Corte di giustizia la questione relativa alla compatibilità con gli artt. 2, 3 e 5 della direttiva 2005/29/CE dell’interpretazione secondo cui, quando il consumatore non dispone di effettive alternative, la mancata riduzione del corrispettivo contrattuale per un servizio, nonostante un deficit qualitativo imputabile alla violazione degli obblighi di diligenza professionale, integra una pratica commerciale sleale. Il Collegio osserva che la direttiva richiede cumulativamente la contrarietà alla diligenza professionale e l’idoneità della pratica a falsare in misura rilevante il comportamento economico del consumatore; la sola violazione della diligenza non è sufficiente. Rileva inoltre che le pratiche ingannevoli e aggressive sono species della pratica sleale e presuppongono l’idoneità della condotta a incidere sul processo decisionale del consumatore. Dubita che la prosecuzione dell’utilizzo dell’autostrada, in assenza di alternative dovuta alla struttura del mercato, possa essere considerata effetto causale della pratica commerciale. Dubita anche che la direttiva consenta all’autorità consumeristica di sindacare direttamente l’equilibrio tra corrispettivo e qualità della prestazione, questione eventualmente rimessa al diritto contrattuale e alla regolazione settoriale. Ai sensi dell’art. 267 TFUE, rinvia la questione alla Corte di giustizia, sospende il giudizio ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a. e riserva ogni ulteriore decisione, comprese le spese, alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  Se gli articoli 2, 3 e 5 della direttiva 2005/29/CE debbano essere interpretati nel senso che ostino a un'interpretazione, come quella accolta nel provvedimento oggetto del giudizio principale, secondo cui, in una situazione nella quale il consumatore non dispone di effettive alternative, la mancata riduzione del corrispettivo contrattualmente previsto per un servizio, a fronte di un deficit qualitativo imputabile all'inadempimento del professionista agli obblighi di diligenza professionale, integra una pratica commerciale sleale.

  Costituisce la base processuale del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la decisione della controversia dipende dall’interpretazione del diritto dell’Unione e non risultano precedenti specifici.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  In attesa della pronuncia della Corte di giustizia, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a., la sospensione del presente processo.

  Impone la sospensione del giudizio amministrativo nelle more della pronuncia della Corte di giustizia sulla questione pregiudiziale.

• art. 2 direttiva 2005/29/CE

  «diligenza professionale»; «indebito condizionamento»; «decisione di natura commerciale».

  Le definizioni evidenziano che la disciplina riguarda la competenza e attenzione del professionista, lo sfruttamento di una posizione di potere e le decisioni del consumatore relative all’acquisto, al pagamento o all’esercizio di diritti contrattuali.

• art. 3 direttiva 2005/29/CE

  la presente direttiva si applica alle pratiche commerciali sleali (...) poste in essere prima, durante e dopo un'operazione commerciale relativa a un prodotto

  La direttiva può operare anche nella fase esecutiva del rapporto commerciale, ma resta da chiarire se essa consenta il sindacato sull’equilibrio economico tra corrispettivo e qualità della prestazione.

• art. 5 direttiva 2005/29/CE

  le pratiche commerciali sleali sono vietate; una pratica è sleale quando è contraria alle norme di diligenza professionale e falsa o è idonea a falsare in misura rilevante il comportamento economico del consumatore medio

  La qualificazione come pratica sleale richiede cumulativamente la contrarietà alla diligenza professionale e l’idoneità a falsare in misura rilevante il comportamento economico del consumatore; la sola violazione della diligenza professionale non basta.

• artt. 7, 8 e 9 direttiva 2005/29/CE

  Le pratiche ingannevoli e aggressive presuppongono che la condotta del professionista sia idonea ad incidere sul processo decisionale del consumatore.

  Le pratiche ingannevoli e aggressive sono species del genere della pratica sleale e richiedono un’incidenza, effettiva o potenziale, sulla libertà e consapevolezza della decisione commerciale.

• artt. 18, 20, 22, 24 e 25 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  le pratiche commerciali scorrette sono vietate; una pratica è scorretta se è contraria alla diligenza professionale ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio

  Le disposizioni nazionali recepiscono la disciplina unionale e richiedono, per la pratica scorretta, la ricorrenza cumulativa della violazione della diligenza professionale e dell’idoneità a incidere apprezzabilmente sul comportamento economico del consumatore.

• art. 37, comma 2, d.l. 201/2011, conv. dalla l. 214/2011

  È invocato dall’appellante per sostenere che la disciplina delle riduzioni del pedaggio e dei disagi autostradali rientri nella competenza regolatoria dell’Autorità di regolazione dei trasporti.

• art. 4, par. 2, direttiva 93/13/CEE

  è escluso il sindacato sull’adeguatezza del corrispettivo rispetto alla prestazione, purché le clausole siano formulate in modo chiaro e comprensibile

  Il Collegio segnala la possibile rilevanza, nel chiarire l’ambito della direttiva 2005/29/CE, della diversa disciplina unionale sulle clausole abusive.

Massime di principio

• La qualificazione di una condotta come pratica commerciale sleale richiede cumulativamente la contrarietà alla diligenza professionale e l’idoneità a falsare in misura rilevante il comportamento economico del consumatore medio; la sola violazione della diligenza professionale non è sufficiente.
• Le pratiche commerciali ingannevoli e aggressive costituiscono species della pratica commerciale sleale e richiedono che la condotta del professionista sia idonea a incidere sul processo decisionale e sulla libertà di scelta del consumatore.
• L’assenza di alternative per il consumatore, quando dipende dalla struttura del mercato e non da una pressione esercitata dal professionista, può non dimostrare l’incidenza causale della pratica commerciale sul comportamento economico, ma anzi escluderla.
• Quando la condotta contestata consiste nel mantenimento del corrispettivo nonostante il peggioramento qualitativo della prestazione, occorre distinguere tra tutela della libertà decisionale del consumatore, propria della disciplina sulle pratiche commerciali sleali, e sindacato sull’equilibrio economico del rapporto, eventualmente affidato al diritto contrattuale o alla regolazione settoriale.
• Il giudice nazionale di ultima istanza deve sottoporre alla Corte di giustizia una questione interpretativa rilevante per la decisione, non già risolta da precedenti specifici, e sospendere il giudizio nelle more della pronuncia pregiudiziale.

Come è indicizzato