Sentenza n. 6726/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Regione Lazio ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato la DGR n. 1161 del 23 dicembre 2024, relativa al dimensionamento della rete scolastica regionale per l’anno 2025/2026. Il primo motivo d’appello contestava il difetto di motivazione rilevato dal TAR: secondo la Regione, l’accorpamento era giustificato dalla necessità di attuare il contingente di riduzione delle autonomie scolastiche previsto dal decreto interministeriale n. 127 del 2023, in attuazione del PNRR, e dall’inerzia sostanziale della Provincia di Viterbo, che non aveva previsto alcun accorpamento. La Regione sosteneva inoltre che, trattandosi di atto generale e pianificatorio, il piano non richiedesse una motivazione puntuale e che la scelta fosse riconducibile ai criteri di numerosità degli alunni e prossimità territoriale. Con il secondo motivo la Regione contestava che fossero stati violati i criteri delle linee guida regionali, sostenendo che il parametro numerico non fosse vietato e che l’istituto di Grotte di Castro non presentasse specificità territoriali tali da impedirne l’accorpamento. Con il terzo motivo contestava l’incompletezza istruttoria e la mancata partecipazione della Conferenza regionale permanente per l’istruzione, affermando che la Conferenza aveva comunque esaminato la sintesi dei piani provinciali e metropolitano e aveva espresso il proprio parere. Gli appellati chiedevano il rigetto dell’appello. Il Consiglio di Stato ha inoltre verificato la permanenza dell’interesse alla decisione, escludendo che esso fosse venuto meno per la successiva DGR n. 1311 del 23 dicembre 2025, adottata dalla Regione in ottemperanza alla sentenza del TAR e confermativa delle soppressioni contestate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha riconosciuto che sussistevano i presupposti sostanziali per l’esercizio del potere sostitutivo regionale, poiché la Provincia di Viterbo, pur avendo adottato formalmente deliberazioni sul piano provinciale, non aveva adempiuto all’obbligo sostanziale di procedere alla quota di dimensionamento necessaria a concorrere all’obiettivo regionale di riduzione delle autonomie scolastiche. Tuttavia, la Regione avrebbe dovuto assegnare alla Provincia un congruo termine per rivedere le proprie determinazioni e adottare i necessari accorpamenti. Inoltre, la Direzione regionale avrebbe dovuto inviare alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione la proposta di piano regionale completa delle soluzioni sostitutive ipotizzate per la Provincia di Viterbo. Non era sufficiente che la Conferenza avesse esaminato le sole proposte provinciali e metropolitana, poiché il parere obbligatorio, sebbene non vincolante, doveva riguardare il piano regionale effettivamente predisposto nell’esercizio del potere sostitutivo. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto fondato il rilievo relativo al vizio procedimentale. Ha altresì confermato il difetto di motivazione. Sebbene i piani di dimensionamento scolastico siano atti generali e pianificatori, normalmente non soggetti a una motivazione analitica, nel caso concreto il radicale dissenso tra la Regione e gli enti locali imponeva almeno una motivazione sintetica sulle ragioni della scelta di accorpare proprio gli istituti interessati, nonostante la proposta provinciale di mantenere invariata la rete e le perplessità dell’Ufficio scolastico regionale. Il richiamo generale all’obiettivo di riduzione imposto dal decreto interministeriale n. 127 del 2023 e dal PNRR non spiegava perché la scelta fosse ricaduta sull’istituto di Grotte di Castro. Neppure risultava dalla delibera che la Regione avesse seguito la proposta dell’Osservatorio scolastico provinciale o per quali ragioni l’avesse condivisa. Il giudice ha precisato che non era necessaria una comparazione analitica con tutte le alternative possibili: era sufficiente indicare positivamente le ragioni della scelta effettuata, anche mediante il criterio numerico, che può costituire un criterio logicamente rilevante pur non essendo espressamente previsto come esclusivo dalle nuove linee guida. La Regione deve quindi rieditare il potere colmando le carenze procedimentali e motivazionali e può valutare, dandone adeguatamente conto, le specificità territoriali degli istituti interessati. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Richiamato quale fondamento delle competenze regionali in materia di organizzazione della rete scolastica.

• art. 139, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alle province e alla città metropolitana il compito di redigere i piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche.

• art. 19 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Disciplina, come modificato dalla legge di bilancio 2023, i criteri per la definizione e distribuzione del contingente dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, imponendo la riorganizzazione della rete scolastica.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Esclude in via generale l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e gli atti a contenuto generale; tale esclusione non impedisce però il sindacato di legittimità e, in presenza di un significativo dissenso istituzionale, non esonera l’amministrazione dall’esporre almeno sinteticamente le ragioni della scelta.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l’applicazione delle disposizioni generali sulla partecipazione alle attività dirette all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, ferme restando le specifiche regole procedurali previste per la loro formazione.

• art. 153, comma 2, comma 3, lett. b), l.r. 14/1999

  Richiamato quale fondamento regionale del potere di pianificazione della rete scolastica.

• art. 4.2, punto 1, Linee guida regionali sulla programmazione della rete scolastica 2025/2026

  La Direzione Regionale competente in materia di Istruzione invierà la proposta di piano regionale di dimensionamento della rete scolastica per l’anno scolastico 2025/26 entro il 15 novembre 2024 alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione.

  Impone l’invio alla Conferenza della proposta di piano regionale; quando la Regione esercita poteri sostitutivi, l’invio deve riguardare il piano completo delle soluzioni sostitutive regionali.

• art. 4, comma 6, DGR 381/2012

  La Conferenza [...] emette motivato parere obbligatorio sulla proposta di piano regionale di dimensionamento della rete scolastica previa analisi del consequenziale impatto sul sistema regionale dell’istruzione.

  Attribuisce alla Conferenza regionale un parere obbligatorio, ma non vincolante, sulla proposta di piano regionale; il parere deve essere preceduto dalla conoscenza della proposta effettivamente sottoposta all’approvazione.

• decreto interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023

  Determina il contingente regionale di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi e rende necessario il dimensionamento delle autonomie scolastiche; non individua però, da solo, le ragioni per scegliere specifici istituti da accorpare.

Massime di principio

• Il potere sostitutivo regionale in materia di dimensionamento scolastico può essere esercitato non solo quando la provincia ometta formalmente di adottare un piano, ma anche quando adotti una deliberazione di mantenimento dello status quo che non adempia sostanzialmente all’obbligo normativo di concorrere alla riduzione delle autonomie scolastiche. Prima dell’esercizio del potere sostitutivo deve tuttavia essere assegnato all’ente inadempiente un congruo termine per provvedere o rivedere le proprie determinazioni.
• Quando la Regione esercita il potere sostitutivo nella pianificazione della rete scolastica, la proposta di piano regionale deve essere trasmessa alla Conferenza regionale competente nella sua configurazione completa, comprese le soluzioni individuate direttamente dalla Regione per il territorio provinciale interessato. L’esame delle sole proposte provinciali non equivale al parere sulla proposta regionale effettivamente adottabile.
• Il parere della Conferenza regionale previsto dalla disciplina procedurale può essere obbligatorio ma non vincolante; l’obbligatorietà riguarda l’acquisizione della possibilità di esprimersi sulla proposta correttamente trasmessa, mentre la mancata espressione del parere non è imputabile alla Regione se essa ha adempiuto all’obbligo di invio.
• Gli atti di dimensionamento scolastico, in quanto atti generali di pianificazione, non richiedono normalmente una motivazione analitica. Tuttavia, quando la decisione regionale si discosta dalla proposta degli enti locali e viene adottata in un contesto di dissenso istituzionale, deve esporre almeno sinteticamente le ragioni della scelta concreta, indicando perché siano stati individuati proprio determinati istituti da accorpare.
• Il richiamo all’obiettivo generale di riduzione delle autonomie scolastiche non è sufficiente a motivare la scelta dei singoli istituti da accorpare. La motivazione deve collegare l’obiettivo generale ai criteri concretamente utilizzati e alla specifica individuazione degli istituti interessati; non è però necessaria una comparazione analitica di tutte le alternative possibili.
• Nella pianificazione della rete scolastica, il criterio numerico relativo al numero degli alunni può essere valorizzato come criterio logicamente rilevante anche se le linee guida non lo configurano come criterio esclusivo, purché la scelta sia coerente con il quadro regolatorio e adeguatamente motivata, anche in rapporto alle specificità territoriali e alle criticità rappresentate dagli enti locali.

Come è indicizzato