Sentenza n. 220/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato l'ordinanza comunale che qualificava come variazione essenziale il mutamento di destinazione d'uso di un'unità immobiliare, censita catastalmente come A/10 e situata in una zona del PRG con destinazione commerciale e direzionale, da ufficio ad abitazione. Nel corso del sopralluogo erano state rilevate la suddivisione dell'unità in più vani, tre camere da letto, una cucina e arredi abitativi, nonché la coincidenza dell'indirizzo dell'immobile con la residenza del conduttore e dell'amministratore della società. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e del regolamento edilizio comunale, l'eccesso di potere per erroneità e illogicità manifesta, il difetto del presupposto e di istruttoria e l'insufficienza della motivazione. La ricorrente sosteneva che uffici e abitazioni appartenessero alla medesima categoria funzionale secondo il regolamento edilizio comunale e che la presenza di cucina e arredi non fosse sufficiente a dimostrare un cambio di destinazione giuridicamente rilevante. Con il secondo motivo sono state dedotte le medesime violazioni, nonché la violazione degli artt. 31 e 32 d.P.R. 380/2001 e dei principi di tassatività e nominatività delle sanzioni amministrative. La società sosteneva di essere proprietaria incolpevole, estranea agli abusi commessi dal conduttore, e di essersi già attivata per rimuoverli, sicché sarebbero state illegittime anche la prospettazione dell'acquisizione gratuita e della sanzione pecuniaria.

La decisione

Il TAR ha respinto in quanto infondato il primo motivo e dichiarato inammissibile il secondo. Quanto al primo motivo, ha interpretato l'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 nel senso che la liberalizzazione prevista per i mutamenti interni alla stessa categoria funzionale non consente agli strumenti urbanistici comunali di neutralizzare il rilievo giuridico del passaggio tra categorie diverse. Il mutamento da ufficio, appartenente alla categoria produttiva e direzionale, ad abitazione, appartenente alla categoria residenziale, è quindi urbanisticamente rilevante. Nel caso concreto, la destinazione abitativa non era consentita dal PRG nella zona interessata, destinata a usi commerciale e direzionale, e integrava una variazione essenziale ai sensi dell'art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016. La presenza di cucina, camere da letto e arredi, unitamente alla fissazione della residenza nell'immobile, dimostrava lo stabile asservimento dell'unità a esigenze abitative. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto che la società mirasse a ottenere un accertamento preventivo sull'idoneità delle iniziative adottate per eseguire l'ordine di ripristino e a paralizzare anticipatamente le conseguenze sanzionatorie dell'inottemperanza. L'avvertimento relativo all'acquisizione gratuita e alla sanzione pecuniaria non incide, di per sé, sulla legittimità dell'ordinanza, ma informa il proprietario delle conseguenze dell'eventuale mancata ottemperanza e gli consente di attivarsi presso l'amministrazione. La questione dell'effettiva estraneità del proprietario all'abuso e dell'adeguatezza delle misure adottate appartiene alla fase successiva, nella quale il Comune dovrà verificare l'ottemperanza all'ordine. Solo gli atti eventualmente adottati all'esito di tale verifica potranno essere contestati. Il ricorso è stato pertanto in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. Nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; […] b) produttiva e direzionale; […]»; «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

  Il mutamento da ufficio ad abitazione comporta il passaggio dalla categoria produttiva e direzionale a quella residenziale e non può essere reso irrilevante dal regolamento edilizio comunale; la liberalizzazione riguarda soltanto i mutamenti interni alla stessa categoria funzionale.

• art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016

  «Costituiscono variazioni essenziali rispetto al progetto approvato, il verificarsi di una o più delle seguenti condizioni: a) un mutamento della destinazione d'uso che implichi altra destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici con variazione degli standard previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444; […]»

  Il mutamento verso una destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici e incidente sugli standard urbanistici costituisce variazione essenziale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il testo richiama i commi 2, 3, 4 e 4-bis.

  L'ingiunzione a demolire o a ripristinare può essere rivolta anche al proprietario, oltre che al responsabile dell'abuso; l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria sono conseguenze collegate all'accertata inottemperanza e non si determinano per il solo avvertimento contenuto nell'ordinanza.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato per escludere la possibilità di ottenere nel giudizio sull'ordinanza un accertamento preventivo relativo all'adeguatezza delle misure adottate per adempiere all'ordine di ripristino e alle future conseguenze sanzionatorie.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso da ufficio ad abitazione comporta il passaggio dalla categoria funzionale produttiva e direzionale a quella residenziale; pertanto è urbanisticamente rilevante ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, anche se il regolamento edilizio comunale qualifica genericamente uffici e abitazioni come locali di abitazione.
• La previsione secondo cui il mutamento di destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito non attribuisce agli strumenti urbanistici comunali il potere di neutralizzare la rilevanza dei mutamenti tra categorie funzionali diverse.
• Quando gli strumenti urbanistici consentono nella zona soltanto destinazioni commerciali e direzionali, l'utilizzo stabile di un'unità immobiliare come abitazione integra una variazione essenziale, se ricorrono anche le condizioni previste dalla legislazione regionale in materia di destinazione non consentita e variazione degli standard urbanistici.
• La presenza di cucina, camere da letto e arredi abitativi, corroborata dalla fissazione della residenza nell'immobile, costituisce elemento idoneo a dimostrare lo stabile asservimento dell'unità a esigenze abitative.
• La dedotta qualità di proprietario incolpevole e l'idoneità delle iniziative adottate per rimuovere l'abuso non incidono, in via preventiva, sulla legittimità dell'ordinanza di ripristino: devono essere valutate dall'amministrazione nella successiva fase di verifica dell'ottemperanza, i cui eventuali esiti potranno essere autonomamente impugnati.
• L'avvertimento contenuto nell'ingiunzione circa l'acquisizione gratuita dell'immobile e l'applicazione della sanzione pecuniaria in caso di inottemperanza ha natura informativa e non costituisce, da solo, un'attuale lesione derivante dall'applicazione delle misure sanzionatorie.

Come è indicizzato