Cassazione Civile, Ordinanza n. 19211/2025 del 12/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione, da parte della società concessionaria autostradale, di un avviso di pagamento emesso dal Comune per indennità di occupazione abusiva di suolo pubblico e relativa sanzione amministrativa, con riferimento ai viadotti autostradali soprastanti strade comunali. La società ha anche impugnato il regolamento comunale COSAP nella parte in cui richiede una specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone per mancanza dei presupposti e nella parte in cui prevede un termine di prescrizione decennale. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; il Consiglio di Stato, in appello, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione denunciando che la giurisdizione spettasse al giudice ordinario, trattandosi a suo dire di mera pretesa patrimoniale relativa alla riscossione di un corrispettivo per occupazione abusiva di bene pubblico. La società ha resistito con controricorso proponendo ricorso incidentale condizionato per sostenere la giurisdizione amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale del Comune, confermando la decisione del Consiglio di Stato sulla giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che il petitum sostanziale della controversia non fosse una semplice pretesa patrimoniale, ma la contestazione del potere autoritativo del Comune di imporre la concessione e il canone per l'occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale, in un contesto in cui l'occupazione era collegata a viadotti autostradali realizzati e gestiti sulla base di provvedimenti statali. Poiché la lite investe la legittimità dell'azione autoritativa dell'ente e l'economia complessiva del rapporto concessorio, essa rientra nella giurisdizione amministrativa. Il ricorso incidentale condizionato è stato dichiarato assorbito. Le spese della fase di legittimità sono state compensate integralmente tra le parti per l'andamento alterno del giudizio e l'incertezza interpretativa della questione.

Norme richiamate

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  memorie ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c.

  la Corte richiama il rito camerale e la possibilità per le parti di depositare memorie nella fase di legittimità

• art. 2697 c.c.

  è richiamato indirettamente nel principio generale sul petitum sostanziale e sull'individuazione della posizione soggettiva dedotta, ma non è oggetto di specifica applicazione

• Regolamento per l’occupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Canone (COSAP) del Comune di Napoli

  approvato con deliberazione consiliare n. 12 del 19 giugno 2012

  il regolamento, nella parte impugnata, è qualificato come atto amministrativo autoritativo e discrezionale, rilevante ai fini della giurisdizione

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, conta il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione soggettiva dedotta, non alla mera prospettazione formale della parte.
• Nelle controversie relative a canoni, indennità o corrispettivi connessi a concessioni amministrative, la giurisdizione del giudice ordinario sussiste solo quando la lite ha contenuto meramente patrimoniale; se invece viene in discussione l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
• La contestazione della legittimità di un regolamento amministrativo e del potere dell'ente di imporre un titolo concessorio e il relativo canone, quale presupposto dell'ingiunzione di pagamento, radica la giurisdizione amministrativa perché investe l'intera economia del rapporto e non un mero accertamento tecnico dei presupposti fattuali.
• Quando la domanda mira in sostanza a rimuovere l'atto con cui l'amministrazione esercita un potere valutativo-discrezionale incidente sul rapporto sottostante, la controversia non può essere qualificata come mera azione di pagamento di somme.

Come è indicizzato