Sentenza n. 474/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, mandataria di un costituendo RTI, aveva partecipato a una procedura aperta, articolata in due lotti e da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per la fornitura di sistemi di monitoraggio centralizzato destinati alle strutture sanitarie regionali. Per il lotto 1 aveva ottenuto il miglior punteggio tecnico, ma era stata esclusa perché non aveva trasmesso il documento denominato “Offerta economica dettagliata”, richiesto dal paragrafo 16 del disciplinare a pena di esclusione, oltre al documento di offerta economica generato dal sistema contenente il prezzo totale. La ricorrente ha dedotto la violazione della lex specialis, dei principi di risultato, massima partecipazione e tassatività delle cause di esclusione, degli artt. 1, 2, 3, 10 e 101 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria e ingiustizia. Ha sostenuto che il solo dato rilevante ai fini dell’aggiudicazione fosse il prezzo totale inserito nel sistema, mentre l’offerta dettagliata, contenente i prezzi unitari, rilevasse esclusivamente nella fase esecutiva dei singoli ordinativi e non modificasse il confronto concorrenziale, la graduatoria o il punteggio economico. Ha inoltre dedotto che la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio, che la clausola escludente fosse illegittima e che la piattaforma telematica non avesse predisposto un’apposita sezione chiaramente individuabile per il caricamento del documento. La ricorrente ha rappresentato, infine, di avere trasmesso successivamente l’offerta dettagliata, già sottoscritta digitalmente prima della scadenza del termine di presentazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati nei limiti dell’interesse della ricorrente. Il Collegio ha interpretato il paragrafo 16 del disciplinare distinguendo tra l’offerta economica propriamente intesa, costituita dal prezzo totale offerto, e l’Offerta economica dettagliata, contenente i prezzi unitari dei singoli beni e le ulteriori dichiarazioni. La disciplina di gara stabiliva espressamente che, ai fini dell’attribuzione del punteggio economico e dell’aggiudicazione dell’accordo quadro, l’offerta vincolante fosse costituita esclusivamente dal prezzo totale inserito nel sistema e che, in caso di discordanza, prevalesse tale importo rispetto alla sommatoria dei prezzi unitari dell’offerta dettagliata. Inoltre, nella seconda fase dell’accordo quadro, l’individuazione del fornitore dipendeva dal posizionamento in graduatoria e da specifiche esigenze tecniche, cliniche o di consegna, non dai prezzi unitari contenuti nell’offerta dettagliata. Quest’ultima assumeva quindi rilievo concreto soprattutto per la predisposizione dei singoli ordinativi nella fase esecutiva, ma non costituiva elemento essenziale dell’offerta economica rilevante per l’aggiudicazione. Il TAR ha ritenuto che la stazione appaltante potesse richiedere il documento, ma non potesse qualificarne l’omessa presentazione come causa automatica di esclusione, sottraendola al soccorso istruttorio, quando fosse stata regolarmente presentata l’offerta economica con il prezzo totale. La clausola del disciplinare, nella parte in cui prevedeva tale effetto espulsivo, è stata ritenuta illegittima per contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 del d.lgs. 36/2023. Nel caso concreto, l’integrazione risultava comunque già effettuata mediante la successiva trasmissione del documento, che era stato sottoscritto digitalmente prima della scadenza del termine. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 59, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Disciplina l’accordo quadro con più operatori economici e consente l’individuazione del fornitore per i singoli appalti specifici sulla base di condizioni oggettive e predeterminate.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Esprime il principio di tassatività delle cause di esclusione; non consente l’esclusione automatica per la mancata produzione di un documento estraneo al contenuto essenziale dell’offerta economica.

• art. 101, comma 1, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Vieta il soccorso istruttorio per la documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica in senso proprio, ma non impedisce il soccorso per un documento che, pur richiesto dalla lex specialis, non costituisca elemento essenziale dell’offerta.

• art. 55 c.p.a.

  Indicato nell’epigrafe quale base della domanda cautelare, non specificamente deciso nella sentenza definitiva.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Richiamati nell’epigrafe per la domanda di declaratoria di inefficacia dell’eventuale accordo quadro e di subentro; la sentenza definisce il giudizio mediante annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse della ricorrente.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, quando la lex specialis stabilisce che ai fini dell’aggiudicazione rileva esclusivamente il prezzo totale offerto e che tale prezzo prevale sulla sommatoria dei prezzi unitari indicati in un documento separato, l’offerta economica in senso proprio è costituita dal prezzo totale, mentre il documento analitico ha natura meramente integrativa o ricognitiva.
• La mancata produzione di un documento contenente i prezzi unitari non può comportare l’esclusione automatica del concorrente quando tale documento non incida sulla determinatezza dell’offerta, sull’attribuzione del punteggio economico, sulla graduatoria o sull’individuazione dell’aggiudicatario.
• Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce alla stazione appaltante di qualificare come elemento essenziale dell’offerta, sottraendolo al soccorso istruttorio, un documento che la stessa disciplina di gara rende irrilevante ai fini dell’aggiudicazione e destinato a operare principalmente nella fase esecutiva.
• Il divieto di soccorso istruttorio relativo all’offerta economica riguarda gli elementi essenziali e sostanziali dell’offerta, non ogni documento richiesto dalla lex specialis che non concorra a determinarne contenuto, serietà, attendibilità o comparabilità.
• In un accordo quadro articolato in una fase di aggiudicazione e in una successiva fase di affidamento degli appalti specifici, la rilevanza di un documento deve essere valutata con riferimento alla funzione concretamente attribuitagli dalla disciplina di gara: se esso non incide né sulla prima fase né sui criteri di scelta del fornitore nella seconda, la sua omissione non può giustificare l’esclusione dalla procedura.

Come è indicizzato