Parere n. 897/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione dei requisiti per l’assistenza domiciliare integrata

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un’associazione rappresentativa di strutture sanitarie accreditate e da alcuni gestori di strutture operanti in Calabria contro il DCA n. 188 del 3 luglio 2023 del Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario regionale. Il decreto definisce requisiti minimi autorizzativi e di accreditamento per le strutture deputate all’erogazione delle cure domiciliari.

Premesse e contenuto della contestazione

Le ricorrenti sostengono che il DCA n. 188/2023 abbia introdotto requisiti organizzativi più onerosi rispetto a quelli previsti dal DCA n. 144/2018. In particolare, contestano la mancata previsione dei tempi medi di accesso per la figura dell’operatore sociosanitario e la diversa individuazione dei parametri temporali relativi ad altre figure professionali.

Secondo le ricorrenti, l’incremento degli oneri organizzativi e dei tempi di assistenza non sarebbe accompagnato da una tariffa adeguata. Ne deriverebbe un aumento dei costi non compensato dalla remunerazione riconosciuta alle strutture accreditate, con possibile compromissione della sostenibilità economica del servizio e dei livelli essenziali di assistenza.

Motivi dedotti

I motivi sono ricondotti a un complesso di censure relative a:

• eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà;
• errore sui presupposti e contraddittorietà rispetto ai precedenti provvedimenti commissariali;
• violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.;
• difetto di motivazione, ritenuta perplessa, apparente, generica e insufficiente;
• difetto di istruttoria;
• violazione del diritto alla salute e dei livelli essenziali di assistenza;
• mancata corrispondenza tra i maggiori tempi medi di accesso e l’importo tariffario riconosciuto.

L’istanza cautelare è fondata sul pregiudizio economico grave e irreparabile che le strutture subirebbero per effetto dei maggiori costi.

Difese dell’amministrazione

Il Ministero della salute chiede il rigetto del ricorso. La relazione ministeriale richiama la necessità di adeguare il sistema regionale di autorizzazione e accreditamento alla normativa sopravvenuta e alla nuova programmazione della rete territoriale regionale, approvata con il DCA n. 65/2020.

Viene inoltre richiamato il DCA n. 10 del 24 febbraio 2022, con il quale è stata recepita l’Intesa tra Governo, Regioni e Province autonome sui requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi per l’autorizzazione e l’accreditamento delle cure domiciliari, adottata in attuazione dell’art. 1, comma 406, della legge n. 178/2020.

L’Intesa prevede che le Regioni attivino il sistema di autorizzazione e accreditamento in coerenza con gli allegati relativi ai requisiti di autorizzazione e di accreditamento e determinino il fabbisogno secondo le funzioni assistenziali individuate nella programmazione sanitaria. Nelle more dell’individuazione del sistema tariffario nazionale, la determinazione delle tariffe è rimessa alle Regioni e alle Province autonome.

Le determinazioni regionali sono inoltre collocate nella cornice programmatoria del DM n. 77 del 23 maggio 2022, relativo ai modelli e agli standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel Servizio sanitario nazionale.

Sistema tariffario e metodo di remunerazione

Il provvedimento impugnato prevede una modalità di remunerazione complessiva per presa in carico, parametrata alla durata mensile del progetto di assistenza individuale o del progetto riabilitativo individuale e al livello di intensità assistenziale necessario.

Il metodo di calcolo è descritto come analogo a quello già utilizzato per la remunerazione delle prestazioni rese in regime R2 per le RSA anziani, con un criterio forfettario stabilito per giornata di affidamento. Secondo la relazione ministeriale, il sistema non è costruito sulla remunerazione del tempo di assistenza impiegato dal singolo professionista.

Valutazioni del Consiglio di Stato

Il Collegio inquadra la questione nel bilanciamento tra tre esigenze:

• garanzia dei livelli essenziali di assistenza;
• adeguata remunerazione delle imprese che operano nel Servizio sanitario nazionale;
• contenimento e razionale programmazione della spesa sanitaria.

L’art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992 impone che le tariffe massime siano determinate nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità nell’uso delle risorse, sulla base dei costi standard delle prestazioni e dei dati riferiti a strutture selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità dell’assistenza.

In tale contesto, la libertà di iniziativa economica degli operatori deve coordinarsi con le regole proprie del settore sanitario accreditato e con le esigenze di programmazione e contenimento della spesa pubblica.

Onere di dimostrare l’inadeguatezza della tariffa

Secondo il parere, l’illegittimità della determinazione regionale avrebbe dovuto essere dimostrata provando che le tariffe approvate non riflettono la reale struttura dei costi medi dei fattori produttivi e non assicurano un’adeguata remunerazione degli operatori.

Tale prova non è stata fornita. Le ricorrenti si sono limitate ad affermare che il nuovo sistema non garantirebbe il fabbisogno assistenziale e il raggiungimento dei LEA, senza produrre documentazione o sviluppare un’adeguata analisi dei costi e degli effetti tariffari.

La mera asserzione dell’insostenibilità economica o della compromissione dei LEA è quindi ritenuta insufficiente.

Motivazione del decreto impugnato

Il Consiglio di Stato ritiene che il DCA n. 188/2023 ricostruisca i passaggi normativi e programmatori funzionali al perseguimento dell’equilibrio economico e dei principi di efficienza ed economicità nell’impiego delle risorse.

Per tale ragione, la motivazione del provvedimento è giudicata idonea, congrua e non irragionevole. Non risultano quindi dimostrati né il difetto di motivazione né il difetto di istruttoria denunciati dalle ricorrenti.

Conclusione

La Sezione esprime parere contrario all’accoglimento del ricorso e ne propone il rigetto. L’istanza cautelare resta assorbita dalla decisione sul ricorso.