Sentenza n. 1559/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, l'illegittimità dell'intera sospensione della licenza disposta dal Questore ai sensi dell'art. 100 TULPS. Ha sostenuto che non fosse provata l'abitualità del ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, poiché i controlli si erano svolti soltanto per due giorni, che i fatti fossero di particolare tenuità e che non vi fosse prova della cessione di stupefacenti all'interno dell'enoteca. Con il secondo motivo ha contestato il rigetto della domanda risarcitoria, sostenendo che la colpa dell'Amministrazione risultasse dal mantenimento della sospensione nonostante il licenziamento del dipendente arrestato e dal diniego di revoca, nonché, in ogni caso, dall'illegittima protrazione della chiusura oltre quindici giorni in violazione dell'art. 9, comma 3, della legge n. 287 del 1991. Ha chiesto il ristoro del danno patrimoniale, quantificato sulla base degli incassi dell'esercizio, e del danno all'immagine e alla reputazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. Quanto al primo motivo, ha confermato la legittimità della sospensione ai sensi dell'art. 100 TULPS, precisando che si tratta di una misura preventiva posta a tutela dell'incolumità dei clienti, dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini, non di una sanzione fondata sulla responsabilità personale dell'esercente. La misura può essere adottata quando l'esercizio costituisca, secondo una valutazione discrezionale dell'autorità, un pericolo per tali beni, anche senza la prova di tumulti, gravi disordini o di un abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose. Nel caso concreto, l'arresto di un dipendente trovato in possesso, all'interno del locale, di cocaina, bilancino e materiale per il confezionamento, unitamente ai precedenti in materia di stupefacenti di altro dipendente, giustificava la valutazione di pericolo; non era quindi decisiva la breve durata del periodo di osservazione né la mancata prova di ulteriori cessioni. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto erronea la motivazione del TAR sull'elemento soggettivo: l'illegittimità del provvedimento determina una presunzione semplice di colpa d'apparato, superabile dall'Amministrazione mediante la prova dell'errore scusabile. La situazione di pericolo per la pubblica sicurezza, da sola, non dimostra l'assenza di colpa, e il Ministero non ha fornito elementi idonei a provare l'errore scusabile. Tuttavia, la domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di prova e quantificazione del danno. Il danno patrimoniale non poteva essere parametrato ai ricavi lordi, ma avrebbe dovuto riguardare l'utile netto ragionevolmente conseguibile nei quindici giorni di sospensione illegittima. La liquidazione equitativa non esonera il danneggiato dall'onere di provare l'esistenza del danno e di fornire gli elementi di fatto utili alla sua quantificazione; tali allegazioni mancavano. È stato inoltre escluso il danno non patrimoniale, poiché gli eventuali pregiudizi all'immagine e alle relazioni creditizie derivavano dall'episodio di detenzione della droga e non dalla durata della sospensione. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 100 TULPS

  La sospensione della licenza dell'esercizio pubblico è una misura preventiva, non sanzionatoria, diretta a tutelare l'ordine pubblico, la sicurezza dei cittadini, la moralità pubblica e il buon costume; può essere adottata quando l'esercizio costituisca un pericolo, anche senza la prova di tumulti, gravi disordini o di un abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose.

• art. 9, comma 3, legge n. 287/1991

  la durata della sospensione non può avere durata superiore a quindici giorni, salve particolari esigenze di sicurezza pubblica "specificamente motivate"

  La sospensione può eccedere quindici giorni soltanto in presenza di particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica, che devono essere specificamente motivate nel provvedimento.

• art. 2727 c.c.

  L'illegittimità del provvedimento consente di presumere, secondo le regole di comune esperienza, la colpa d'apparato dell'Amministrazione; spetta a quest'ultima fornire la prova contraria dell'errore scusabile.

• art. 1226 c.c.

  non può essere provato nel suo preciso ammontare

  La liquidazione equitativa è possibile soltanto quando l'esistenza di un danno risarcibile sia dimostrata e sia obiettivamente impossibile o particolarmente difficile provarne l'esatto ammontare; non esonera il danneggiato dall'allegare e provare gli elementi di fatto utili alla quantificazione.

• art. 2056 c.c.

  La liquidazione del danno patrimoniale mediante valutazione equitativa richiede la prova dell'esistenza del pregiudizio e degli elementi disponibili per stimarne l'entità.

Massime di principio

• La sospensione della licenza di un esercizio pubblico prevista dall'art. 100 TULPS ha natura preventiva e non sanzionatoria: può essere disposta per tutelare l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini quando l'esercizio costituisca un pericolo, anche in assenza di una responsabilità personale dell'esercente e senza che ricorrano necessariamente tumulti, gravi disordini o un abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose.
• La valutazione del pericolo ai sensi dell'art. 100 TULPS può fondarsi anche sull'accertamento di attività di detenzione o presumibile cessione di stupefacenti all'interno dell'esercizio e sui precedenti per droga di dipendenti, senza che sia decisiva la durata del periodo di osservazione degli organi di polizia.
• La sospensione della licenza per una durata superiore a quindici giorni richiede, ai sensi dell'art. 9, comma 3, della legge n. 287/1991, la sussistenza di particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica e una specifica motivazione su tale eccedenza temporale.
• In materia di responsabilità della pubblica amministrazione, l'illegittimità del provvedimento fonda una presunzione semplice della colpa d'apparato, che l'Amministrazione deve superare dimostrando l'errore scusabile; la mera esistenza di una situazione di pericolo per la sicurezza pubblica non è sufficiente, da sola, a escludere la colpa.
• Il lucro cessante derivante dalla chiusura illegittima di un esercizio commerciale deve essere parametrato all'utile netto ragionevolmente conseguibile, non ai ricavi lordi o agli incassi presunti. La liquidazione equitativa non dispensa il danneggiato dalla prova dell'esistenza del danno e dall'allegazione degli elementi di fatto utili alla sua quantificazione.
• Il danno all'immagine o alle relazioni creditizie dell'esercente non è causalmente imputabile alla durata illegittima della sospensione quando derivi dall'episodio criminoso che ha determinato l'intervento dell'autorità.

Come è indicizzato