Sentenza n. 1399/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa aveva impugnato i provvedimenti ministeriali del 4 luglio e del 3 agosto 2023, con i quali era stata disposta e poi quantificata temporalmente l'interdizione a contrattare con le pubbliche amministrazioni per il periodo di sospensione del cantiere, nonché, con motivi aggiunti, il provvedimento dell'ULSS del 24 luglio 2023 che aveva revocato la sospensione. La sospensione era stata adottata il 5 aprile 2023 ai sensi dell'art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008, per la mancanza di protezioni contro il rischio di caduta dall'alto, e non era stata impugnata. L'impresa sosteneva: l'erroneità della dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di interesse; la violazione dei termini e dell'esigenza di speditezza del procedimento, poiché l'interdizione ministeriale era stata adottata circa tre mesi dopo la sospensione; difetti di istruttoria; violazione delle garanzie partecipative; sproporzionalità e irragionevolezza dell'interdizione; illegittimità derivata dei provvedimenti ministeriali dall'asserita illegittimità della revoca ULSS; decorrenza retroattiva della revoca dal 6 aprile 2023, data in cui l'impresa affermava di avere rimosso le conseguenze pericolose e versato il 20% della sanzione; violazione dell'art. 14 d.lgs. 81/2008 e della circolare ministeriale del 3 novembre 2006; nonché, in via subordinata, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 2 e 5, d.lgs. 81/2008. L'ULSS ha proposto appello incidentale sostenendo la carenza di interesse ai motivi aggiunti per la mancata impugnazione della sospensione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e confermato la sentenza del TAR, pur con diversa motivazione parziale. Ha ritenuto che l'impresa avesse interesse a impugnare la revoca ULSS, in ragione dell'incidenza della durata della sospensione sulla reputazione e sulla durata dell'interdizione; tuttavia, il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché la sospensione del 5 aprile 2023, atto presupposto di tutti i provvedimenti successivi, non era stata tempestivamente impugnata ed era stata accettata dall'impresa. La sospensione indicava chiaramente sia le violazioni riscontrate sia le condizioni necessarie per la revoca: ripristino delle regolari condizioni di lavoro, rimozione delle conseguenze pericolose e pagamento di almeno il 20% della sanzione. L'impresa aveva dichiarato di avere adempiuto solo a due condizioni e aveva poi accettato che la sicurezza del cantiere fosse rimessa all'installazione delle linee vita da parte della committente. La cessazione volontaria dei lavori costituiva mera ottemperanza all'ordine di sospensione e non determinava il venir meno delle condizioni di pericolo. La revoca poteva quindi essere adottata soltanto dopo l'accertamento dell'effettiva installazione delle linee vita, avvenuto nel luglio 2023; correttamente, pertanto, la sua decorrenza è stata fissata al 24 luglio 2023. Il Collegio ha escluso che i ritardi nella comunicazione e nell'adozione dei provvedimenti successivi avessero arrecato un pregiudizio concreto all'impresa. Ha inoltre escluso i prospettati profili di illegittimità costituzionale relativi alla disciplina procedimentale, alla ragionevolezza e alla proporzionalità dell'interdizione. L'appello incidentale dell'ULSS è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la sentenza era comunque confermata. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, d.lgs. 81/2008

  Consente la sospensione dell'attività imprenditoriale in presenza delle violazioni in materia di sicurezza sul lavoro contestate nel provvedimento, tra cui la mancanza di protezioni contro il rischio di caduta dall'alto.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008

  Per tutto il periodo di sospensione è fatto divieto all’impresa di contrattare con la pubblica amministrazione e con le stazioni appaltanti

  L'interdizione a contrattare opera per tutto il periodo di sospensione ed è adottata dal Ministero sulla base della comunicazione del provvedimento di sospensione.

• art. 14, comma 5, d.lgs. 81/2008

  La disciplina speciale della sospensione e dell'interdizione è stata ritenuta non affetta dai prospettati vizi di illegittimità costituzionale sotto i profili procedimentali, della ragionevolezza e della proporzionalità.

• Allegato I, punto 7, d.lgs. 81/2008

  mancanza di protezioni verso il vuoto

  La fattispecie di violazione è stata individuata nella mancata predisposizione di parapetti, linee vita o altri presidi contro il rischio di caduta da circa otto metri.

• art. 111, comma 2, d.lgs. 81/2008

  Il verbale di sopralluogo richiamava anche gli obblighi del datore di lavoro nell'uso di attrezzature per lavori in quota.

• art. 20 d.lgs. 758/1994

  Il provvedimento di sospensione richiamava la possibile impartizione di prescrizioni con riferimento alle violazioni in materia di sicurezza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dall'appellante per la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  Applicato per disporre l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte interessata.

Massime di principio

• Quando un provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale contiene l'indicazione delle violazioni accertate, delle condizioni necessarie per la revoca e dell'effetto interdittivo previsto dalla legge, la mancata impugnazione tempestiva determina acquiescenza al provvedimento e preclude la contestazione successiva degli atti consequenziali nella parte in cui presuppongono la sospensione non impugnata.
• La mera cessazione dell'attività imposta da un provvedimento di sospensione non equivale alla rimozione delle condizioni di pericolo e non impone la revoca della sospensione; la revoca può essere disposta soltanto dopo l'accertamento dell'effettivo ripristino delle condizioni di sicurezza richieste.
• Ai fini della revoca di una sospensione adottata per violazioni della sicurezza sul lavoro, il pagamento della quota minima della sanzione e la rimozione delle conseguenze pericolose non sono sufficienti se non è stato altresì accertato il ripristino delle regolari condizioni di lavoro previste dal provvedimento sospensivo.
• L'interdizione a contrattare con le pubbliche amministrazioni prevista dall'art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008 è collegata alla durata effettiva della sospensione e non viene meno per il solo decorso del tempo o per la cessazione spontanea dell'attività; rileva l'accertamento amministrativo della cessazione delle condizioni che avevano giustificato la sospensione.
• L'interesse a impugnare il provvedimento di revoca di una sospensione può sussistere quando la decorrenza della revoca incide sulla durata dell'interdizione e sulla reputazione dell'impresa; tale interesse non consente però di eludere la preclusione derivante dalla mancata impugnazione dell'atto presupposto.
• Il ritardo nell'adozione o nella comunicazione degli atti successivi alla sospensione non determina di per sé l'illegittimità degli atti se non è dimostrato un concreto pregiudizio per il destinatario e se la durata dell'interdizione resta corrispondente al periodo effettivo di sospensione.

Come è indicizzato