Parere n. 990/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, proprietaria di due appezzamenti di terreno già classificati dal previgente strumento urbanistico come zona D1 per insediamenti produttivi, ha impugnato il nuovo PUC e il RUEC del Comune di Orta di Atella, che hanno classificato le aree come Zona E1, aree agricole urbane di interesse strategico, privandole della precedente vocazione edificatoria. Sono stati dedotti quattro ordini di censure, sostanzialmente connessi: difetto di istruttoria, errore sui presupposti e violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e del d.m. n. 1444/1968; illegittimità del nuovo piano per l’assenza di possibilità di nuova edificazione e per la pretesa finalità di sanare interventi abusivi; contraddittorietà, sviamento e ingiustizia manifesta in relazione alla disciplina di opere e cubature asseritamente illegittime; violazione dell’art. 97 Cost., del legittimo affidamento e dell’obbligo di motivazione, nonché illogicità della scelta di classificare come zona E1 soltanto i terreni della ricorrente in un’area urbanizzata e caratterizzata dalla presenza di fabbricati produttivi. La ricorrente ha inoltre sostenuto che l’annullamento del precedente PUC del 2014 fosse sub iudice e che l’eventuale sua riviviscenza avrebbe imposto una diversa classificazione delle aree.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati congiuntamente tutti i motivi di ricorso. Ha precisato che l’annullamento del precedente PUC è circostanza neutra rispetto al potere del Comune di adottare un nuovo strumento urbanistico, poiché il potere di pianificazione è inconsumabile e può essere nuovamente esercitato per adeguare la disciplina del territorio a mutate esigenze o a nuove valutazioni. In ogni caso, la sentenza del Consiglio di Stato n. 7191 del 21 agosto 2024 ha confermato la legittimità dell’annullamento in autotutela del PUC del 2014, escludendo le prospettate conseguenze di riviviscenza. La Sezione ha poi ribadito che le scelte di pianificazione urbanistica, comprese quelle relative alla destinazione delle singole aree, costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e di merito, sindacabile soltanto in presenza di manifesti errori di fatto, abnorme illogicità, incoerenza con l’impostazione complessiva del piano o incompatibilità evidente con le caratteristiche oggettive del territorio. La precedente destinazione edificatoria non attribuisce al proprietario un’aspettativa intangibile alla sua conservazione e il legittimo affidamento generico alla non reformatio in peius cede dinanzi al potere pianificatorio. La motivazione delle scelte urbanistiche può essere desunta dai criteri generali del piano, dai documenti di accompagnamento e dalla coerenza complessiva delle scelte; una motivazione rafforzata è necessaria soltanto in specifiche situazioni qualificate, non ravvisate nel caso concreto. Le doglianze della società sono state ritenute dirette a contestare il merito della scelta localizzativa, senza dimostrare vizi di manifesta illogicità o travisamento.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione delle scelte urbanistiche può essere espressa in via generale attraverso i criteri complessivi del piano e i relativi documenti di accompagnamento, senza necessità di una motivazione puntuale per ogni singola area, salvo situazioni qualificate.

• d.m. n. 1444/1968

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina urbanistica, ma il parere non ravvisa una violazione dimostrata dei relativi parametri.

• art. 97 Cost.

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità; il Consiglio di Stato non ravvisa una violazione riconducibile alla scelta pianificatoria contestata.

• art. 112 c.p.c.

  La Sezione richiama il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, rilevando di avere esaminato le questioni rilevanti e di avere ritenuto le doglianze non espressamente trattate comunque inidonee a condurre a una diversa decisione.

Massime di principio

• Il potere di pianificazione urbanistica è inconsumabile: anche quando un precedente strumento urbanistico sia stato annullato, l’amministrazione può adottare un nuovo piano generale per adeguare l’assetto del territorio a mutate esigenze o a nuove valutazioni.
• Le scelte urbanistiche relative alla destinazione delle singole aree costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesti errori di fatto, abnorme illogicità, incoerenza con l’impostazione complessiva del piano o incompatibilità evidente con le caratteristiche oggettive del territorio.
• La precedente destinazione edificatoria di un’area non attribuisce al proprietario un’aspettativa intangibile alla sua conservazione; l’aspettativa generica alla non reformatio in peius cede dinanzi alla nuova e complessiva valutazione urbanistica dell’amministrazione.
• In sede di formazione di uno strumento urbanistico generale, la motivazione delle destinazioni delle singole aree può essere desunta dai criteri generali del piano, dai documenti di accompagnamento e dalla coerenza complessiva delle scelte, senza necessità di una motivazione specifica per ogni proprietà.
• Una motivazione rafforzata delle scelte urbanistiche è necessaria soltanto in presenza di situazioni qualificate, quali il superamento degli standard minimi, una convenzione di lottizzazione o un accordo equivalente, oppure una pronuncia definitiva di annullamento di un diniego di permesso di costruire o del silenzio-inadempimento.

Come è indicizzato