Sentenza n. 3461/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, minorenne e alla prima denuncia, impugnava con ricorso cumulativo due provvedimenti di prevenzione personale adottati in relazione a condotte contestate durante una manifestazione pubblica, consistite nel tentativo di forzare un blocco della polizia a protezione di una linea ferroviaria e metropolitana. Deduceva: violazione degli artt. 10, comma 4, e 13-bis, comma 3, d.l. n. 14/2017, per la notificazione effettuata soltanto a uno dei genitori; insussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi delle misure, poiché non vi sarebbero state precedenti denunce nel periodo richiesto e non sarebbe stato adeguatamente dimostrato un pericolo attuale e concreto per la sicurezza pubblica; difetto di motivazione e irragionevolezza; violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990 per omissione della comunicazione di avvio; mancata valutazione preventiva delle esigenze di mobilità, salute e lavoro; assenza di collegamento funzionale tra le condotte e l'ampia area interdetta ai sensi dell'art. 13-bis; illegittima estensione del divieto ex art. 10 a luoghi non qualificabili come pertinenze della stazione e introduzione, senza specifica base legislativa, del divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze. La ricorrente deduceva inoltre la violazione del ne bis in idem e chiedeva il sollevamento di una questione di legittimità costituzionale in relazione all'applicazione delle misure ai minori.

La decisione

Il TAR ha escluso la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità: le misure incidono sulla libertà di circolazione ex art. 16 Cost., non sulla libertà personale ex art. 13 Cost., e sono comunque sottoposte al sindacato del giudice amministrativo. Ha respinto la censura sulla notificazione, ritenendo sufficiente la notifica a uno dei genitori titolari della responsabilità genitoriale. Ha ritenuto legittima, per entrambe le misure, l'interpretazione secondo cui è sufficiente la denuncia relativa ai fatti posti a fondamento del provvedimento, senza la necessità di precedenti denunce, purché ricorra anche una valutazione prognostica di pericolo per la sicurezza pubblica. Ha considerato adeguata e non irragionevole la motivazione relativa alla condotta concretamente tenuta durante la manifestazione. Ha escluso la violazione del ne bis in idem, poiché le misure hanno natura amministrativa preventiva e non sostanzialmente penale. Ha ritenuto legittima l'omissione della comunicazione di avvio, in ragione delle esigenze di celerità connesse alla prevenzione di ulteriori condotte analoghe. Ha escluso che le esigenze di mobilità, salute e lavoro debbano necessariamente essere valutate prima dell'adozione della misura, dovendo tuttavia essere salvaguardate attraverso successive modalità applicative compatibili. Ha invece accolto il sesto motivo, annullando il provvedimento ex art. 13-bis perché l'area interdetta era eccessivamente ampia e non specificamente individuata in ragione di un concreto collegamento tra i pubblici esercizi e i luoghi dei fatti o le persone frequentate dalla destinataria; il collegamento funzionale non era assente in astratto, ma mancava una proporzionata delimitazione spaziale e temporale. Ha accolto anche il settimo motivo, annullando parzialmente il provvedimento ex art. 10: è stato ritenuto legittimo il divieto relativo alla stazione ferroviaria e alla metropolitana direttamente collegate ai fatti, ma illegittimo quello esteso a piazze distanti, non qualificabili come pertinenze delle infrastrutture di trasporto e prive di nesso funzionale con le condotte. Il medesimo provvedimento è stato annullato anche nella parte in cui imponeva il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, non previsto dall'art. 10, comma 2, seconda parte, a differenza dell'art. 13-bis. Il ricorso è stato quindi parzialmente accolto, con annullamento dei due provvedimenti nei limiti indicati e salvezza degli ulteriori provvedimenti amministrativi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017

  Il questore può disporre il divieto di accesso ... anche nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per alcuno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio ... commessi in uno dei luoghi indicati all'articolo 9, comma 1.

  La misura può essere adottata anche sulla base della sola denuncia relativa ai fatti posti a fondamento del provvedimento; deve però sussistere un pericolo prognostico per la sicurezza pubblica e il divieto deve essere limitato alle aree funzionalmente collegate alle condotte e previste dalla legge. La disposizione non consente di imporre anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 14/2017

  aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze

  Le pertinenze sono soltanto i luoghi o spazi tecnici posti al servizio delle aree occupate dalle infrastrutture di trasporto; non comprendono automaticamente piazze distanti e prive di collegamento funzionale con la stazione.

• art. 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017

  nei confronti delle persone denunciate, negli ultimi tre anni, per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi o in locali di pubblico trattenimento ovvero nelle immediate vicinanze degli stessi ... qualora dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza, il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali l'interessato si associa

  Il divieto deve riguardare soltanto locali specificamente individuati e ragionevolmente collegati ai luoghi dei fatti o alle persone frequentate dal destinatario; un'area urbana ampia non può essere interdetta senza una motivazione proporzionata e una concreta connessione funzionale.

• art. 13-bis, comma 1-ter, d.l. n. 14/2017

  la misura disposta dal Questore ... ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento

  La previsione espressa del divieto di stazionamento per la misura ex art. 13-bis conferma, secondo il principio di legalità, che tale ulteriore limitazione non può essere introdotta per la diversa misura ex art. 10 in assenza di una specifica base legislativa.

• art. 10, comma 4, d.l. n. 14/2017

  anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che hanno compiuto il quattordicesimo anno di età ... il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale

  La notifica a uno dei genitori titolari della responsabilità genitoriale è sufficiente a garantire la conoscenza legale del provvedimento da parte del minore e non costituisce requisito di validità da adempiere nei confronti di entrambi i genitori congiuntamente.

• art. 13-bis, comma 3, d.l. n. 14/2017

  il provvedimento è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale

  La disposizione è interpretata in modo analogo all'art. 10, comma 4: è sufficiente la notificazione a uno dei genitori esercenti la responsabilità genitoriale.

• art. 7, comma 1, l. n. 241/1990

  ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato

  Nei procedimenti per misure preventive di sicurezza pubblica l'urgenza connessa alla prevenzione della reiterazione di condotte analoghe può giustificare l'omissione della comunicazione di avvio, se adeguatamente indicata in relazione alle circostanze del caso.

• art. 16 Cost.

  Le misure incidono sulla libertà di circolazione; tale libertà non è assistita dalla riserva di giurisdizione prevista dall'art. 13 Cost., sicché il provvedimento amministrativo è ammissibile, ferma la possibilità di sindacato del giudice amministrativo.

• art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU

  Il divieto di ne bis in idem non opera quando la misura amministrativa ha natura preventiva e non sostanzialmente penale secondo i criteri Engel.

• art. 10, comma 2, d.l. n. 14/2017

  Il contravventore al divieto di cui al presente comma è punito con l'arresto da sei mesi ad un anno

  La previsione di conseguenze penali impone un'interpretazione rigorosa dell'ambito spaziale e oggettivo del divieto, in conformità ai principi di legalità e determinatezza.

Massime di principio

• La misura di prevenzione personale prevista dall'art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017 può essere adottata anche in presenza della sola denuncia relativa ai fatti posti a fondamento del provvedimento, senza che siano necessarie precedenti denunce, purché l'amministrazione motivi un concreto giudizio prognostico di pericolo per la sicurezza pubblica.
• Il divieto di accesso previsto dall'art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017 deve essere limitato alle infrastrutture di trasporto e alle relative pertinenze, intendendo per queste ultime soltanto i luoghi o spazi tecnici posti al servizio dell'infrastruttura; non possono essere incluse aree distanti e prive di collegamento funzionale con i luoghi dei fatti.
• Il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017 deve individuare specificamente i pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento collegati ai luoghi dei reati o alle persone frequentate dal destinatario. L'interdizione di un'area molto ampia è illegittima se non rispetta il nesso funzionale e la proporzionalità tra luoghi vietati, condotte contestate e durata della misura.
• Il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze non può essere imposto nell'ambito della misura ex art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017, poiché tale disposizione prevede soltanto il divieto di accesso; l'ulteriore limitazione della libertà di circolazione richiede una specifica copertura legislativa, prevista invece espressamente dall'art. 13-bis.
• La notificazione a uno soltanto dei genitori titolari della responsabilità genitoriale è sufficiente per rendere conoscibile al minore il provvedimento adottato ai sensi degli artt. 10, comma 4, e 13-bis, comma 3, d.l. n. 14/2017.
• Le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario non costituiscono necessariamente un presupposto di validità da valutare prima dell'adozione della misura, ma devono essere salvaguardate mediante modalità applicative compatibili quando concretamente emergono.

Come è indicizzato