Sentenza n. 3314/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego di condono richiesto ai sensi della legge n. 47/1985 per una porzione immobiliare residenziale edificata ex novo, pari a 119,12 mq di superficie utile residenziale e 42,56 mq di superficie non residenziale. Il diniego comunale richiamava il parere negativo della Soprintendenza, fondato sulla presenza di vincoli paesaggistici e archeologici. Con il primo motivo gli appellanti hanno dedotto error in iudicando, motivazione erronea e generica, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e grave deficit istruttorio, sostenendo che il Comune si fosse limitato a conformarsi al parere della Soprintendenza senza svolgere un’autonoma valutazione urbanistico-edilizia, anche alla luce della successiva variante urbanistica e del piano esecutivo di recupero del nucleo Cava Pace. Hanno inoltre lamentato il contrasto tra il diniego e precedenti valutazioni favorevoli riferite al medesimo contesto territoriale. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione del parere negativo della Soprintendenza. Il Consiglio di Stato ha respinto tale eccezione, ritenendo il parere un atto endoprocedimentale, non sostitutivo del provvedimento finale comunale e impugnabile facoltativamente. Ha invece accolto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva di Risorse per Roma s.p.a., in quanto società incaricata della sola attività istruttoria interna. Nel merito, gli appellanti hanno contestato che il piano esecutivo di recupero fosse stato considerato irrilevante e hanno invocato un affidamento derivante dal ritardo dell’amministrazione. Con il secondo motivo hanno dedotto contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza della motivazione, lamentando un errore nella classificazione paesaggistica dell’area, indicata dalla Soprintendenza come zona TOb anziché TLb. Con i motivi aggiunti hanno sostenuto che nella stessa zona fossero state autorizzate o condonate opere analoghe, deducendo disparità di trattamento e incoerenza dell’azione amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985, il parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo è obbligatorio e vincolante per il Comune, ma costituisce un atto endoprocedimentale inserito nel procedimento di condono, il cui provvedimento finale spetta all’amministrazione comunale. Per tale ragione il parere negativo non doveva essere necessariamente impugnato autonomamente, poiché non sostituiva il diniego finale. È stata invece riconosciuta la carenza di legittimazione passiva di Risorse per Roma s.p.a., la cui attività istruttoria, svolta quale società in house, era priva di autonoma rilevanza esterna e lesività. Nel merito, il piano esecutivo di recupero urbanistico del nucleo Cava Pace non costituiva una sanatoria generale degli abusi né poteva legittimare automaticamente le volumetrie abusive o attribuire diritti diversi da quelli preesistenti. Non sussisteva pertanto alcun affidamento tutelabile derivante dall’approvazione del piano o dal ritardo dell’amministrazione, poiché l’inerzia non rende legittimo l’abuso edilizio. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, avendo considerato il complesso immobiliare, la reiterazione degli abusi e l’incidenza sul contesto territoriale tutelato. L’eventuale errore nella specifica classificazione della zona è stato considerato irrilevante, perché l’area risultava comunque gravata da plurimi vincoli paesaggistici e archeologici e la valutazione di incompatibilità non dipendeva dalla sola classificazione contestata. Inoltre, gli appellanti non avevano censurato un’autonoma ratio decidendi della sentenza di primo grado, secondo cui non era stata provata l’ultimazione dell’immobile entro il 1970, risultando invece l’edificio successivo alla fotografia aerea del 6 giugno 1975. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili e infondati: la nuova valutazione del diniego può fondarsi solo su elementi precisi e concreti; la presenza di altri abusi nella zona o il diverso trattamento di interventi limitrofi non attribuisce il diritto alla sanatoria né dimostra disparità di trattamento. Eventuali sanatorie illegittime non possono fungere da tertium comparationis. Le spese sono state compensate in considerazione della novità e particolarità delle questioni processuali.

Norme richiamate

• art. 32 l. 47/1985

  Il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo, è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo.

  Il parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo è obbligatorio e vincolante ai fini del condono, ma ha natura endoprocedimentale e non sostituisce il provvedimento finale del Comune.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi e il contraddittorio documentale hanno consentito di ritenere rispettato il principio di partecipazione procedimentale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  ripropone ex art. 101, co. 2, c.p.a. l’eccezione

  Le parti appellate hanno potuto riproporre le eccezioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere realizzate su immobili vincolati, il parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo è obbligatorio e vincolante per l’amministrazione comunale, ma conserva natura endoprocedimentale: non sostituisce il provvedimento finale di definizione della domanda di condono e non deve necessariamente essere impugnato autonomamente dal privato.
• Un piano esecutivo di recupero urbanistico redatto sullo stato di fatto del territorio non costituisce, in assenza di una specifica disciplina nazionale o regionale, una sanatoria generale degli abusi edilizi e non può legittimare automaticamente volumetrie realizzate senza titolo né attribuire diritti edificatori ulteriori rispetto a quelli preesistenti.
• Il ritardo o l’inerzia dell’amministrazione nel definire una domanda di sanatoria o nel controllare l’abuso edilizio non fa sorgere un legittimo affidamento sulla regolarizzazione dell’opera, né rende legittimo ciò che era illegittimo sin dall’origine.
• L’eventuale errore nella specifica classificazione urbanistica o paesaggistica dell’area non determina l’illegittimità del diniego di condono quando la valutazione negativa resta autonomamente sorretta dalla presenza di altri vincoli e da una motivazione riferita all’incidenza dell’abuso sul contesto tutelato.
• La presenza di opere abusive analoghe o di precedenti sanatorie nella stessa zona non fonda, di per sé, né un’aspettativa alla sanatoria né il vizio di disparità di trattamento; un eventuale provvedimento di sanatoria illegittimo non può fungere da tertium comparationis per ottenere un analogo trattamento.
• La società in house incaricata della sola attività istruttoria interna, priva di potere decisionale e di autonoma rilevanza esterna, non è legittimata passivamente nel giudizio diretto contro il provvedimento finale adottato dall’amministrazione procedente.

Come è indicizzato