Cassazione Civile, Sentenza n. 2282/2024 del 23/01/2024

Esito

La controversia

Il ricorrente impugna la legittimità di atti (Circolare Ministeriale 24.3.2015, decreto prefettizio Milano 26.5.2015 e provvedimenti comunali) e la interpretazione della disciplina retributiva delle 'segreterie convenzionate'. Denuncia violazioni di norme amministrative (art. 3 L.241/1990; artt.21 septies, 21 octies, 21 novies), di norme sul rapporto di lavoro pubblico (art. 63 d.lgs.165/2001), di disposizioni convenzionali (artt. 37 e 41 CCNL) e del d.p.r. 465/1997 (artt. 10 e 98), insistendo sul fatto che per le segreterie convenzionate la retribuzione di posizione debba calcolarsi sulla sommatoria delle popolazioni dei Comuni convenzionati e chiedendo la disapplicazione degli atti impugnati per eccesso di potere e difetto di motivazione.

La decisione

La Corte rigetta il ricorso. Motiva che la decisione è fondata sul contenuto della contrattazione collettiva (CCNL) e non sulla Circolare ministeriale, che ha carattere meramente indirizzatorio. Esclude che la 'convenzione' crei un ente autonomo: la convenzione tra Comuni è uno strumento di collaborazione e non trasferisce personalità giuridica. Sul piano retributivo il giudice afferma che la disciplina applicabile è quella del CCNL: la classificazione delle segreterie e le tabelle fanno riferimento alla popolazione dei singoli Comuni e non alla sommatoria delle popolazioni; per le segreterie convenzionate è prevista una retribuzione aggiuntiva (comma richiamato del CCNL) pari a una maggiorazione (indicata nella contrattazione, nel caso richiamata 25%) e il rimborso spese; pertanto non è corretto cumulare la sommatoria delle popolazioni con la retribuzione aggiuntiva prevista dal CCNL (ciò comporterebbe duplicazione ingiustificata). La norma regionale dell'Alto Adige che adotta la sommatoria non incide sul sistema nazionale ordinario. Il ricorrente è condannato alle spese di giudizio in Cassazione: 4.000 euro oltre spese prenotate a debito.

Norme richiamate

• L. 7 agosto 1990, n. 241 (art. 3 e artt. 21-septies, 21-octies, 21-novies)

  La Corte rileva che tali richiami processuali non sono decisivi: la Circolare richiamata dal ricorrente non costituisce la ratio decidendi e non sostituisce la fonte negoziale (CCNL) cui si è attenuta la Corte territoriale.

• d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (art. 63; art. 45, co.1 richiamato)

  "art. 45, co. 1: riferimento alla contrattazione collettiva per l'inquadramento e il trattamento retributivo"

  La posizione del segretario rientra nell'impiego pubblico privatizzato: la contrattazione collettiva è la fonte primaria per determinare il trattamento economico; pertanto la disciplina del CCNL prevale sulle interpretazioni amministrative non negoziali.

• CCNL comparto enti locali (artt. 37, 41, 45 e art. 3 co.6 richiamato)

  "al segretario che ricopre sedi di segreteria convenzionate compete una retribuzione mensile aggiuntiva..." (art. 45 CCNL richiamato nel testo)

  Il CCNL regola la classificazione e la retribuzione: le tabelle e i criteri considerano la popolazione dei Comuni singoli; per le segreterie convenzionate è prevista una maggiorazione (ad es. 25%) e il rimborso spese, che costituiscono l'unico differenziale rispetto alla retribuzione base.

• D.P.R. 29 ottobre 1997, n. 465 (art. 10, art. 98, art. 6 richiamati)

  "art. 10: possibilità per i comuni di stipulare convenzioni per l'ufficio di segreteria che ne disciplinano modalità e ripartizione degli oneri"

  La norma consente le convenzioni per l'esercizio comune del servizio di segreteria ma non istituisce un nuovo ente; la disciplina della classificazione delle segreterie è stata ripresa dalla contrattazione collettiva senza prevedere la sommatoria della popolazione per sedi convenzionate.

• D.P.R. 31 dicembre 1972, n. 749 (Tabella A, classificazioni segreterie)

  La tabella storica è stata ripresa dalla contrattazione ma resta riferita alla popolazione dei singoli Comuni; non introduce un criterio di sommatoria per le segreterie in convenzione.

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (art. 30)

  Le convenzioni tra enti locali sono strumenti per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi; possono prevedere uffici comuni ma la creazione di un ente pubblico richiede una chiara previsione di legge.

• L. 20 marzo 1975, n. 70 (art. 4 richiamato)

  Richiama il principio che la creazione di enti pubblici è riservata alla legge: le convenzioni non possono essere valorizzate come fonte per costituire nuovi enti pubblici o soggetti di diritti autonomi senza base legale precisa.

• L. 604/1962 (art. 1, co.1) e sua abrogazione/parziale sostituzione

  La norma originaria prevedeva il consorzio; tuttavia con il d.p.r. successivo la disciplina è mutata e non consente di sostenere che la convenzione crei un consorzio/ente autonomo di diritto.

• Costituzione (art. 97 e art. 111 richiamati)

  Principio di legalità nella costituzione degli enti pubblici (art.97) e garanzia del diritto di difesa e motivazione delle decisioni giudiziarie (art.111); la Corte sottolinea l'esigenza di motivazione e il rispetto delle fonti legislative e negoziali.

• Legge Regionale Alto Adige n. 2/2018 (art. 140)

  La norma regionale che classifica le segreterie convenzionate sulla base della sommatoria della popolazione è rilevante solo nel contesto della contrattazione territoriale della regione autonoma e non impone effetti sul sistema nazionale ordinario.

Massime di principio

• La convenzione tra Comuni per l'ufficio di segreteria è uno strumento di collaborazione tra enti e non produce, di per sé, un nuovo ente pubblico con autonomia giuridica.
• La disciplina retributiva del segretario comunale rientra nell'ambito della contrattazione collettiva: il CCNL è la fonte prevalente per la determinazione della retribuzione di posizione e degli istituti accessori.
• Per le segreterie convenzionate il CCNL prevede una retribuzione aggiuntiva (e il rimborso spese); non è ammesso, di regola, sommare la popolazione dei Comuni convenzionati per ricavare una diversa classificazione retributiva salvo espressa disposizione contrattuale o normativa che lo preveda.
• Le circolari ministeriali e gli atti amministrativi di indirizzo non possono modificare o sostituire il contenuto delle norme contrattuali: possono solo interpretarle o dare indirizzo agli enti, ma non costituire la fonte primaria del diritto del lavoro.
• Eventuali erogazioni in eccesso disposte da atti amministrativi possono essere ricondotte alla normativa vigente: non si configura automaticamente 'reformatio in peius' per la ricondotta al corretto trattamento previsto dalla legge/CCNL.
• Le disposizioni regionali di autonomia negoziale possono legittimamente disciplinare deroghe o criteri diversi nell'ambito della contrattazione territoriale regionale, ma tali discipline non si estendono automaticamente al sistema nazionale ordinario.
• In caso di controversia su qualificazione/retribuzione, verificare sempre la fonte normativa/contrattuale vigente (legge nazionale, DPR, CCNL) prima di fare affidamento su delibere locali, circolari o prassi amministrative.