Cassazione Civile, Sentenza n. 22646/2022 del 19/07/2022

Esito

La controversia

I resistenti erano destinatari di ordinanze comunali di demolizione (18/01/2006 e 01/03/2007) per opere abusive; con ordinanza-ingiunzione del 17/11/2016 il Comune ha irrogato sanzione pecuniaria di €20.000 per inottemperanza. Il Tribunale di Velletri respinse il ricorso degli interessati, ma la Corte d'appello di Roma, con sentenza 4800/2018, accolse l'appello ritenendo l'illecito istantaneo e quindi prescritto. Il Comune di Ariccia ha proposto ricorso per Cassazione deducendo, in sintesi, che la Corte territoriale ha errato nel qualificare l'illecito come istantaneo e nel computo della prescrizione: secondo il ricorrente l'operatività delle norme sanzionatorie (art.31, comma 4-bis DPR 380/2001 e art.15, comma 3 L.R. Lazio) occorreva collegarla all'accertamento dell'inottemperanza e/o al carattere permanente della condotta, con conseguente decorrenza della prescrizione dal momento della cessazione della permanenza o dall'atto di contestazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto i primi due motivi del ricorso del Comune di Ariccia, ritenendo che le fattispecie sanzionatorie richiamate abbiano carattere permanente. Ha cassato la sentenza della Corte d'appello e rinviato per nuovo esame alla Corte d'Appello di Roma, in diversa composizione, indicando il principio di diritto secondo cui: gli illeciti previsti dall'art.31, comma 4-bis, DPR 380/2001 e dall'art.15, comma 3, L.R. Lazio n.15 sono permanenti; la prescrizione ex art.28 L.689/1981 decorre dalla cessazione della permanenza o dall'atto di contestazione (che interrompe la prescrizione); le norme possono applicarsi anche ad inottemperanze iniziate anteriormente alla loro entrata in vigore a condizione che la inottemperanza si sia protratta per ulteriori 90 giorni dopo l'entrata in vigore delle norme. Il terzo motivo (spese) è stato assorbito; il giudice del rinvio deciderà sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• d.P.R. 19 dicembre 2001, n. 380 - art. 31, comma 4-bis

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

  Si tratta di una fattispecie autonoma rispetto all'abuso edilizio: sanziona l'inottemperanza all'ingiunzione di demolire. Ha finalità ripristinatoria e di finanziamento delle operazioni di rimozione (proventi destinati alla demolizione e rimessione in pristino). La Corte l'ha qualificata come illecito permanente, con le conseguenze sulla prescrizione e sulla applicabilità alle inottemperanze protrattesi oltre l'entrata in vigore della norma.

• L. Reg. Lazio 11 agosto 2008, n. 15 - art. 15, comma 3

  L'atto di accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire definisce la consistenza dell'area da acquisire, previo frazionamento catastale effettuato dall'ufficio tecnico comunale, ovvero, in caso di carenza di organico e/o delle necessarie strumentazioni topografiche, da tecnici esterni all'amministrazione. L'atto di accertamento dell'inottemperanza, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che ai sensi dell'articolo 31, comma 6, del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche è eseguita gratuitamente. L'accertamento dell'inottemperanza comporta, altresì, l'applicazione di una sanzione pecuniaria da un minimo di 2 mila euro ad un massimo di 20 mila euro, in relazione all'entità delle opere

  Regola l'accertamento comunale dell'inottemperanza e gli effetti amministrativi (immissione nel possesso, trascrizione), nonché l'irrogazione della sanzione pecuniaria. Anche questa disposizione è stata interpretata come relativa a un illecito permanente legato al protrarsi dell'inottemperanza.

• Legge 24 novembre 1981, n. 689 - art. 28

  Stabilisce il termine quinquennale di prescrizione per le sanzioni amministrative; la Corte ha chiarito che, per il reato amministrativo permanente in esame, la prescrizione decorre dalla cessazione della permanenza o dall'atto di contestazione che interrompe la prescrizione.

• Legge 24 novembre 1981, n. 689 - art. 1

  Imposta il divieto di applicazione retroattiva delle sanzioni; la Corte ha precisato che, in presenza di un'illecito permanente iniziato prima dell'entrata in vigore della norma, la nuova disposizione può applicarsi purché la condotta si sia protratta per i 90 giorni successivi all'entrata in vigore, così da evitare applicazioni retroattive vietate.

• d.P.R. 19 dicembre 2001, n. 380 - art. 31, commi 3, 4-ter e 4-quater (richiamati)

  I commi richiamati disciplinano effetti dell'acquisizione dell'immobile (immissione nel possesso, trascrizione) e la destinazione dei proventi delle sanzioni; la Corte ha utilizzato tali commi per argomentare la finalità ripristinatoria e finanziaria delle sanzioni e per considerare la continuità della possibilità di ottemperare (anche tardivamente) come indice della natura permanente dell'illecito.

Massime di principio

• Le sanzioni previste per l'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione (art.31 DPR 380/2001 e art.15 L.R. Lazio) devono essere considerate illeciti di natura permanente: perdurando la condotta illecita, l'interesse tutelato continua ad essere violato.
• Per gli illeciti amministrativi permanenti la prescrizione decorre dalla cessazione della permanenza (ossia dalla rimozione/demolizione) o è interrotta dall'atto di contestazione; non decorre automaticamente dal mero decorso dei 90 giorni concessi per l'ottemperanza.
• Le disposizioni sanzionatorie introdotte successivamente alla nascita della condotta possono essere applicate a una inottemperanza iniziata prima della loro entrata in vigore soltanto se la condotta si è protratta per almeno 90 giorni dopo l'entrata in vigore, per rispettare il divieto di retroattività.
• Occorre distinguere tra l'abuso edilizio originario (illecito autonomo) e la distinta fattispecie amministrativa consistente nell'inottemperanza all'ingiunzione di demolire: quest'ultima ha finalità di rafforzamento della tutela ripristinatoria e autonomia sanzionatoria.
• L'accertamento amministrativo dell'inottemperanza è rilevante e può interrompere la prescrizione, ma non modifica il carattere permanente della condotta né la possibilità, per il destinatario, di ottemperare tardivamente obblighi di demolizione.