Sentenza n. 7472/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

I concessionari avevano impugnato la disciplina ADM attuativa dell’art. 13 d.lgs. 41/2024, contestandone anzitutto l’applicazione immediata ai concessionari in proroga tecnica e ai PVR collegati, prima della conclusione della gara per le nuove concessioni. Il TAR aveva accolto questo profilo e assorbito gli altri. In appello i concessionari hanno censurato l’assorbimento e riproposto le questioni relative alla legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lett. r), e 13 del d.lgs. 41/2024: violazione dell’art. 76 Cost. per asserita inosservanza della sequenza procedimentale prevista dall’art. 1, comma 2, l. 111/2023; eccesso di delega e illegittima subdelega ad ADM per l’istituzione dell’Albo e la definizione dei requisiti e delle modalità di iscrizione; violazione degli artt. 3 e 41 Cost. per l’asserita irragionevolezza e lesività delle restrizioni, tra cui il divieto di promozione del gioco, il limite di ricarica di 100 euro settimanali e il divieto di prelievo delle somme. Hanno inoltre dedotto carenza di potere della determinazione per restrizioni non coperte dalla legge, tra cui l’esclusione di circoli privati e internet point, violazione dell’art. 3 d.lgs. 41/2024 e, in via subordinata, contrasto con l’art. 43 della direttiva 2014/23. L’Agenzia, con appello incidentale, ha contestato l’annullamento delle disposizioni che rendevano immediatamente applicabile il nuovo regime ai concessionari e agli esercenti collegati. Le appellanti hanno anche depositato note e documenti dopo la rimessione della causa in decisione, deducendo la violazione dell’art. 1, comma 2, l. 111/2023 e dell’art. 76 Cost.

La decisione

Le note e la documentazione depositate dopo che la causa era stata trattenuta in decisione sono state dichiarate inammissibili perché tardive. È stato accolto il primo motivo dell’appello principale: il TAR non poteva assorbire le ulteriori censure, poiché l’inefficacia temporanea del regime, collegata alla gara ancora in corso, non rendeva certa e definitiva la carenza d’interesse; inoltre, i motivi erano autonomi e non ricorrevano le ipotesi che consentono l’assorbimento. Il Collegio ha quindi esaminato i motivi riproposti. La questione di costituzionalità relativa alla sequenza tra trasmissione dello schema alle Camere e acquisizione dell’intesa in Conferenza unificata è stata ritenuta manifestamente infondata: l’intesa era intervenuta ed era stata trasmessa prima dell’esame parlamentare, sicché non si era concretizzata un’inversione procedimentale rilevante. Le ulteriori censure costituzionali e di carenza di potere sono state dichiarate in parte generiche e inammissibili e, per quanto esaminabili, infondate: il riordino dell’Albo e dei requisiti dei PVR rientra nei criteri e nelle finalità della delega, diretti anche alla tutela della salute, dell’ordine e della sicurezza pubblici, alla prevenzione della ludopatia e alla razionalizzazione della rete; la determinazione ADM può precisare e dare esecuzione alla disciplina primaria, senza che ciò integri di per sé una subdelega legislativa. Il Collegio ha ricordato che specifiche disposizioni della determinazione, in particolare quelle relative all’esclusione di internet point e circoli privati, erano state ritenute illegittime in cause similari, ma ha precisato che non erano state specificamente impugnate con censure idonee nel presente giudizio e che tali profili non travolgono integralmente la determinazione. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque infondato. La questione pregiudiziale europea è rimasta superata. È stato respinto l’appello incidentale dell’Agenzia: correttamente il TAR aveva escluso l’applicazione immediata del nuovo regime ai rapporti concessori e ai PVR collegati prima della conclusione della gara, poiché i servizi accessori sono strettamente connessi alle concessioni e l’introduzione immediata di requisiti nuovi poteva ridurre la rete degli esercenti e incidere sull’attività economica dei concessionari in proroga, compromettendo la stabilità dei rapporti e il legittimo affidamento nella fase antecedente alla gara. In conclusione, la sentenza del TAR è stata confermata quanto all’annullamento della disciplina di immediata applicazione, mentre il primo motivo principale è stato accolto soltanto per consentire l’esame dei motivi assorbiti, poi respinti o dichiarati inammissibili. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, l. 111/2023

  In altri termini, non si è di fatto materializzata alcuna inversione rilevante dell’ordine procedimentale stabilito dalla legge delega, che, evidentemente, attraverso la disposizione innanzi richiamata, voleva che la valutazione sullo schema di decreto della commissione parlamentare fosse successivo all’espressione dell’intesa, come di fatto verificatosi (vedasi al riguardo Corte Cost. nn. 261/2017 e 198/2018).

  La sequenza richiesta dalla legge delega è funzionale a garantire che l’esame parlamentare dello schema avvenga dopo l’acquisizione dell’intesa. La trasmissione iniziale dello schema prima dell’intesa non determina, nel caso concreto, la violazione dedotta, poiché l’intesa è stata acquisita e trasmessa prima dell’esame parlamentare.

• art. 76 Cost.

  Va ricordato che l’art. 76 Cost. non osta all’emanazione, da parte del legislatore delegato, di norme che rappresentino un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, essendo la norma delegante e quella delegata avvinte da un naturale rapporto di riempimento (cfr. Corte Cost. nn. 10/2018, 278/2016).

  Il decreto legislativo delegato può sviluppare e completare le scelte della delega, purché rimanga coerente con i criteri direttivi e con le finalità della legge delegante. Il conferimento ad organi amministrativi di compiti attuativi o tecnici, senza attribuzione di potestà normativa primaria, non integra di per sé una subdelega legislativa.

• art. 15 l. 111/2023

  Le disposizioni che contengono i limiti contestati dall’appellante rinvengono la loro ragione primaria nell’esigenza di perseguire le finalità della delega, quali l’“ordine e sicurezza pubblici” nonché il “contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi delle attività criminose”.

  La delega consente il riordino delle reti e la previsione di misure per la tutela della salute, dell’ordine e della sicurezza pubblici e per la prevenzione del riciclaggio. Tali finalità possono giustificare requisiti e limiti incidenti sull’attività dei PVR, inclusi presidi di contenimento e controllo della raccolta.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  Il decreto delegato ha pertanto legittimamente istituito l’Albo nell’ambito del potere di riordino - secondo le finalità già richiamate e indicate nella delega - e ha individuato i relativi parametri soggettivi ed oggettivi, in conformità alla legge delega.

  L’istituzione dell’Albo PVR e l’individuazione dei relativi requisiti trovano fondamento nella disciplina primaria e nei criteri della delega, che comprendono anche i luoghi fisici destinati a servizi accessori alla raccolta del gioco.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 41/2024

  Inoltre, al riguardo, deve essere evidenziato che l’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 41/2024 prevede espressamente il potere di ADM di individuare in capo al concessionario requisiti e condizioni anche “ulteriori” rispetto a quelli previsti dal medesimo comma.

  La disciplina attribuisce ad ADM il potere di specificare requisiti e condizioni ulteriori nell’ambito dei compiti attuativi previsti dalla fonte primaria; tale potere non legittima però disposizioni amministrative che eccedano i limiti della legge.

• art. 4 l. 401/1989

  Inoltre, il divieto costituisce regola di ulteriore e necessario presidio degli interessi protetti dalla regola di cui all’art. 4 della L. n. 401/1989, che prevede, persino, sanzioni penali a garanzia dell’assetto e del regime del gioco lecito, al quale ha fatto riferimento l’art. 15, comma 1, della legge delega.

  Il divieto per i PVR di consentire il prelievo delle somme dai conti di gioco è considerato funzionale alla tutela dell’assetto del gioco lecito e coerente con le finalità di controllo richiamate dalla delega.

• art. 7, comma 3-quater, d.l. 158/2012

  In particolare, l’illegittimità è stata rilevata in relazione alle disposizioni dell’atto dell’agenzia che hanno escluso gli internet point dalla possibilità di svolgere l’attività di P.V.R., posto che detta disposizione ha, in sostanza, riprodotto la regola racchiusa all’interno dell’art. 7, comma 3-quater, del d.l. n. 158/2012 di cui la Corte costituzionale ha accertato l’illegittimità, siccome “nella sua indiscriminata estensione, sacrifica in modo irragionevole e sproporzionato altri interessi contrapposti, fra i quali la libertà di impresa”.

  L’esclusione generalizzata degli internet point dall’attività di PVR riproduce una regola già dichiarata incostituzionale perché sacrifica in modo irragionevole e sproporzionato interessi contrapposti, tra cui la libertà d’impresa; nel presente giudizio, tuttavia, la relativa disposizione non è stata specificamente censurata.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Il quinto motivo di appello con il quale, in via subordinata, i concessionari prospettano la questione di pregiudizialità eurounitaria, per contrasto con i principi sanciti dall’art. 43 della Direttiva 2014/23, resta invece superata dal rigetto dell’appello incidentale dell’amministrazione e dalla conferma, sul punto, della sentenza impugnata, nei termini di seguito esposti.

  La questione di compatibilità con la direttiva non è stata esaminata nel merito, essendo rimasta superata dalla conferma della statuizione che escludeva l’applicazione immediata del nuovo regime ai rapporti preesistenti.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Per coloro che non si sono aggiudicati la concessione hanno, comunque, evidenziato di aver interesse ad una decisione sul merito anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

  La disposizione è richiamata dalle appellanti per sostenere l’interesse a una decisione di merito anche dopo la conclusione della gara; la sentenza non sviluppa un’autonoma interpretazione della norma.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

  Il giudice deve pronunciarsi sui motivi ritualmente proposti; gli argomenti non espressamente trattati possono essere considerati non rilevanti e inidonei a modificare l’esito quando la decisione abbia esaurito l’esame degli aspetti rilevanti.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, individuate nella complessità e novità delle questioni esaminate.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La compensazione delle spese è consentita anche per ragioni analoghe a quelle tipizzate, purché gravi ed eccezionali; nel caso concreto la complessità e la novità delle questioni ne giustificano la compensazione.

Massime di principio

• L’assorbimento dei motivi è ammissibile soltanto quando ricorrano i presupposti riconosciuti dalla legge, dalla pregiudizialità necessaria o da effettive ragioni di economia processuale, e la parte abbia comunque ottenuto tutela piena. Non è legittimo omettere l’esame di censure autonome quando l’accoglimento dipende da una situazione temporanea e in divenire, destinata a mutare con la conclusione di una procedura amministrativa.
• Nell’esercizio della delega legislativa, il Governo può adottare disposizioni che sviluppino e completino coerentemente le scelte del legislatore delegante, purché rispettino le finalità e i criteri direttivi. Il conferimento all’amministrazione di compiti di attuazione, specificazione tecnica o esecuzione non costituisce di per sé una subdelega legislativa, se la fonte primaria ha già operato le scelte fondamentali e delimita il potere amministrativo.
• La razionalizzazione delle reti di raccolta del gioco può comprendere anche i luoghi che erogano servizi accessori, poiché tali attività, se strumentali alla fruizione del gioco, sono suscettibili di partecipare ai rischi che la disciplina mira a prevenire. Requisiti e limiti per i punti vendita possono quindi essere giustificati dalle finalità di tutela della salute, di prevenzione della ludopatia e del gioco minorile, nonché di ordine e sicurezza pubblici.
• Quando la nuova regolazione dei servizi accessori è strettamente connessa a una riforma delle concessioni in corso di attuazione, la sua applicazione immediata ai rapporti preesistenti può incidere indirettamente sull’attività dei concessionari, se introduce requisiti nuovi idonei a ridurre la rete degli esercenti. In assenza di una disciplina transitoria, è legittimo differire l’applicazione del nuovo assetto al completamento della procedura di affidamento delle nuove concessioni, a tutela della stabilità dei rapporti e del legittimo affidamento.
• Il giudice d’appello può rilevare ragioni processuali ostative alla decisione di merito e integrare la motivazione della sentenza impugnata; tuttavia, l’omessa specifica impugnazione di singole disposizioni amministrative ne impedisce l’annullamento nel giudizio, anche quando profili di illegittimità siano stati riconosciuti in controversie diverse.

Come è indicizzato