Parere n. 895/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto da Lega Italiana per la Lotta Contro i Tumori (Lilt) - Associazione Provinciale di Biella Onlus, contro Asl Biella - Azienda Sanitaria Locale di Biella, avverso: i) il provvedimento conosciuto nei termini di cui alla nota dell’asl bi prot. 32404/24 del 4 ottobre 2024, avente ad oggetto “avviso per la presentazione di proposte da parte di enti del terzo settore per la realizzazione di azioni ed interventi in co-progettazione nell’ambito dei programmi regionali di screening mammografica, citologico e colorettale”, con la quale il responsabile unico del procedimento, in relazione alla domanda presentata da lilt biella in data 6 agosto 2024 per la partecipazione all’indicata procedura, ha comunicato alla ricorrente che la commissione valutatrice dei progetti relativi ai suddetti programmi ne ha disposto la non ammissione al prosieguo “avendo rilevato il difetto preliminare del requisito di iscrizione al runts (art. 6, punto a dell’avviso pubblico)”; ii) ogni altro atto allo stesso presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi in particolare: ii.i) il non conosciuto verbale della commissione valutatrice di adozione del provvedimento di non ammissione di cui sopra; ii.ii) il non conosciuto provvedimento di eventuale aggiudicazione della procedura, ove già intervenuto; ii.iii) l’avviso pubblico dell’asl bi in data 17 luglio 2024, per la presentazione di proposte da parte di enti del terzo settore per la realizzazione di azioni ed interventi in co-progettazione nell’ambito dei programmi regionali di screening mammografica, citologico e colorettale con particolare riferimento all’art. 6, titolato “soggetti ammissibili e requisiti di partecipazione”, nella parte in cui dispone che: “sono ammessi a partecipare gli ets, come definiti all’art. 4 del d.lg. 3 luglio 2017, n. 117, come modificato dalla l. 26 luglio 2023, n. 95, che, ai sensi del regolamento in materia di rapporti fra l'azienda sanitaria locale bi di biella e gli enti del terzo settore (deliberazione del direttore generale n. 474 del 25/10/2023): a) siano regolarmente iscritti nel registro unico nazionale del terzo settore, previsto dagli articoli 45 e ss. del cts, da almeno 6 mesi”, laddove l’avviso pubblico e l’indicata disposizione dovessero essere intesi nel senso fatto proprio dall’asl bi, vale a dire ove dovessero ritenersi ostativi alla qualificazione sostanziale come ets e/o comunque alla parificazione agli ets delle associazioni onlus non iscritte al predetto registro (runts), come lilt biella; ovvero e comunque come ostativi per la ricorrente, nella sua attuale qualità di associazione onlus non iscritta al runts, alla partecipazione a procedure ad evidenza pubblica indette da amministrazioni pubbliche, quale la procedura oggetto di odierna controversia; ii.iv) la sopra citata deliberazione del direttore generale dell’asl bi 25 ottobre 2023, n. 474, avente ad oggetto “regolamento in materia di rapporti fra l'azienda sanitaria locale bi di biella e gli enti del terzo settore – aggiornamento”, con particolare riferimento all’art. 5, titolato “requisiti generali degli ets per l’instaurazione di rapporti con l’asl bi”, nella parte in cui, al comma 1, lettera a), dispone che: “qualunque sia la modalità di collaborazione con gli ets, e sia che essa si instauri per iniziativa della aslbi o per istanza degli ets, possono intrattenere rapporti con la aslbi soltanto gli ets: a. che siano regolarmente iscritti nel registro unico nazionale del terzo settore, previsto dagli articoli 45 e ss. del cts, da almeno 6 mesi”, e, al comma 2, che detto requisito (tra gli altri) debba sussistere al momento della richiesta di partecipazione alla procedura e mantenuto per tutta la durata della convenzione. regolamento in parte qua impugnato ove da interpretarsi nel senso ostativo alla parificazione di cui sopra e/o comunque alla partecipazione alla procedura diassociazioni onlus non iscritte al runts; ii.v) la nota dell’asl bi del 31 luglio 2024 nella parte in cui, a fronte di specifica richiesta di chiarimenti di lilt biella, il rup esprimeva il convincimento che: “ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 gli istituti di coprogettazione e della coprogrammazione possono trovare applicazione unicamente nei confronti degli ets, la cui qualifica, com’è noto, sorge giuridicamente per effetto dell’iscrizione al runts; per conseguenza i requisiti di partecipazione previsti dal bando si conformano necessariamente alle prescrizioni di legge”, ove da intendersi nel senso di cui sopra.;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeEsclusione di una ONLUS non iscritta al RUNTS da una procedura di co-progettazione per programmi regionali di screening sanitario.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
La ricorrente, iscritta all’anagrafe regionale delle ONLUS ma non al RUNTS, ha impugnato la propria non ammissione a una procedura di co-progettazione indetta dall’ASL Biella per la realizzazione di interventi nell’ambito dei programmi regionali di screening mammografico, citologico e colorettale. L’esclusione era motivata dal difetto del requisito previsto dall’avviso, consistente nell’iscrizione al RUNTS da almeno sei mesi. Sono stati contestati anche l’avviso pubblico, il regolamento dell’ASL sui rapporti con gli enti del terzo settore, la nota con cui l’ASL aveva escluso l’applicabilità della co-progettazione alle ONLUS non iscritte al RUNTS e gli ulteriori atti della procedura. Con un unico motivo la ricorrente ha dedotto violazione dei principi di buon andamento, ragionevolezza, equità e non discriminazione, degli artt. 2, 97 e 118, comma 4, Cost., della legge n. 241/1990, degli artt. 55 e 101 del d.lgs. n. 117/2017, dell’art. 34 del d.m. 15 settembre 2020, n. 106, nonché difetto di motivazione, travisamento, carenza di presupposti e di istruttoria, contraddittorietà, sviamento e ingiustizia manifesta. La questione centrale riguardava se, durante il regime transitorio previsto dal Codice del terzo settore, l’iscrizione all’anagrafe delle ONLUS potesse sostituire l’iscrizione al RUNTS ai fini della qualificazione come ETS e della partecipazione a procedure di co-progettazione.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso. Ha ritenuto illegittima e discriminatoria l’esclusione della ONLUS per la sola mancanza dell’iscrizione al RUNTS, poiché il regime transitorio previsto dall’art. 101 del Codice del terzo settore è tuttora applicabile alle ONLUS. In particolare, l’art. 34, comma 3, del d.m. n. 106/2020 consente agli enti iscritti all’anagrafe delle ONLUS di presentare la domanda di iscrizione al RUNTS entro il 31 marzo del periodo d’imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea prevista dall’art. 101, comma 10, del Codice. Poiché tale autorizzazione non era ancora intervenuta, non sussisteva per le ONLUS un obbligo attuale di iscrizione al RUNTS, potendo esse mantenere l’iscrizione nel registro di settore. L’iscrizione all’anagrafe delle ONLUS doveva quindi essere considerata sufficiente, in via transitoria, ai fini della qualificazione come ETS e della partecipazione alla procedura di co-progettazione. L’ASL, interpretando l’art. 55 del Codice nel senso che solo gli enti già iscritti al RUNTS potessero partecipare, ha applicato il requisito in modo contra legem e discriminatorio, riducendo arbitrariamente la platea dei soggetti ammessi.
Osservazioni
Esclusione dalla procedura di co-progettazione
L’esclusione della ONLUS non iscritta al RUNTS è illegittima, poiché durante il regime transitorio l’iscrizione all’anagrafe delle ONLUS soddisfa il requisito della qualificazione come ente del terzo settore.
Art. 101 del d.lgs. n. 117/2017 - Regime transitorio
L’art. 101 considera le ONLUS tra gli enti del terzo settore operanti in regime transitorio; per tali enti il requisito dell’iscrizione al RUNTS non può essere preteso prima della scadenza prevista dalla disciplina transitoria.
Art. 34, comma 3, d.m. n. 106/2020 - Iscrizione delle ONLUS al RUNTS
Le ONLUS possono presentare la domanda di iscrizione al RUNTS fino al 31 marzo del periodo d’imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea prevista dall’art. 101, comma 10, del Codice del terzo settore. In assenza dell’autorizzazione, non sussiste un obbligo attuale di iscrizione.
Art. 55 del d.lgs. n. 117/2017 - Co-programmazione e co-progettazione
Il riferimento agli enti del terzo settore contenuto nell’art. 55 non consente di escludere le ONLUS che, in forza del regime transitorio, conservano la qualificazione di ETS anche senza iscrizione al RUNTS.
Avviso pubblico e regolamento dell’ASL Biella
Le clausole dell’avviso e del regolamento devono essere interpretate in conformità al regime transitorio del Codice del terzo settore. Se interpretate come ostative alla partecipazione delle ONLUS non iscritte al RUNTS, risultano discriminatorie e contra legem.
Norme richiamate
art. 2 Cost.
Richiamato dalla ricorrente quale fondamento costituzionale della partecipazione degli enti non profit alle attività di interesse generale.
art. 97 Cost.
principi di buon andamento e imparzialità
Richiamato in relazione alla ragionevolezza e alla non discriminazione della disciplina di partecipazione predisposta dall’ASL.
art. 118, comma 4, Cost.
principio di sussidiarietà orizzontale
Richiamato quale principio costituzionale di valorizzazione dell’iniziativa degli enti privati nello svolgimento di attività di interesse generale.
art. 4, comma 1, d.lgs. n. 117/2017
definizione di ente del terzo settore
Considerato nel quadro della qualificazione degli enti del terzo settore e del rapporto con l’iscrizione al RUNTS.
Registro unico nazionale del Terzo settore
Individua il RUNTS quale registro nazionale degli enti del terzo settore.
co-programmazione e co-progettazione
La previsione secondo cui tali istituti si applicano agli ETS non legittima l’esclusione delle ONLUS che conservano transitoriamente tale qualificazione.
art. 101, commi 3 e 10, d.lgs. n. 117/2017
regime transitorio degli enti del terzo settore; autorizzazione della Commissione europea
Per le ONLUS il regime transitorio è ancora operativo in assenza dell’autorizzazione della Commissione europea prevista dal comma 10; l’iscrizione al RUNTS non è quindi ancora obbligatoria.
art. 102, comma 2, d.lgs. n. 117/2017
perdurare del regime ONLUS
Richiamato per confermare la permanenza transitoria della disciplina delle ONLUS.
cessazione del regime ONLUS dal 1° gennaio 2026
Richiamato per evidenziare la previsione della cessazione del regime ONLUS, senza incidere sulla disciplina transitoria applicabile al momento della procedura.
art. 34, comma 3, d.m. 15 settembre 2020, n. 106
domanda di iscrizione al RUNTS entro il 31 marzo del periodo d’imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea
La disposizione consente alle ONLUS di mantenere la propria iscrizione nel registro di settore e non impone loro, prima dell’autorizzazione europea, l’iscrizione al RUNTS.
art. 108, paragrafo 3, TFUE
autorizzazione della Commissione europea
Costituisce il riferimento europeo dell’autorizzazione cui l’art. 101, comma 10, del Codice subordina l’efficacia di talune disposizioni.
disciplina degli enti iscritti all’anagrafe delle ONLUS
Riconosce alle ONLUS una disciplina transitoria specifica e differenziata rispetto ad APS e ODV.
parere sul ricorso straordinario
Rilevante quale disciplina generale del procedimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Massime di principio
- Durante il regime transitorio previsto dall’art. 101 del d.lgs. n. 117/2017, l’iscrizione di una ONLUS nell’anagrafe tenuta dall’Agenzia delle entrate conserva valore ai fini della qualificazione transitoria come ente del terzo settore, anche in assenza di iscrizione al RUNTS.
- Fino all’autorizzazione della Commissione europea prevista dall’art. 101, comma 10, del d.lgs. n. 117/2017, le ONLUS non sono obbligate a presentare la domanda di iscrizione al RUNTS, potendo mantenere l’iscrizione nel registro di settore.
- L’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017, nel riservare gli istituti della co-programmazione e della co-progettazione agli enti del terzo settore, non consente di escludere le ONLUS che siano ETS in via transitoria secondo l’art. 101 del medesimo decreto.
- È discriminatoria e contra legem la clausola di un avviso pubblico che richieda necessariamente l’iscrizione al RUNTS e, per tale ragione, escluda le ONLUS non ancora tenute a iscriversi al Registro in forza della disciplina transitoria.
- Le amministrazioni che disciplinano procedure di co-progettazione devono interpretare i requisiti di partecipazione in modo coerente con il regime transitorio del Codice del terzo settore, evitando di restringere arbitrariamente la platea degli enti ammessi.
Esclusione di una ONLUS non iscritta al RUNTS da una procedura di co-progettazione sanitaria
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una ONLUS contro l’ASL Biella. La controversia riguarda l’esclusione da una procedura di co-progettazione relativa a programmi regionali di screening mammografico, citologico e colorettale, motivata dal mancato possesso dell’iscrizione al RUNTS da almeno sei mesi.
Premesse e svolgimento della procedura
L’ASL Biella aveva pubblicato, il 17 luglio 2024, un avviso rivolto agli enti del terzo settore. L’art. 6 dell’avviso richiedeva che i partecipanti fossero iscritti al RUNTS da almeno sei mesi, requisito previsto anche dal regolamento aziendale sui rapporti con gli ETS.
La ricorrente, iscritta all’anagrafe delle ONLUS ma non al RUNTS, aveva chiesto chiarimenti all’ASL. Con nota del 31 luglio 2024 l’amministrazione aveva sostenuto che la co-programmazione e la co-progettazione potessero essere utilizzate esclusivamente nei confronti degli ETS e che la qualifica di ETS sorgesse giuridicamente soltanto con l’iscrizione al RUNTS.
Dopo la presentazione della domanda di partecipazione, l’ASL aveva comunicato alla ricorrente la non ammissione al prosieguo della procedura per difetto del requisito di iscrizione al RUNTS. La ricorrente ha impugnato tale provvedimento, l’avviso, il regolamento aziendale, la nota interpretativa dell’ASL e gli ulteriori atti della procedura.
Fase cautelare e istruttoria
In una precedente adunanza la Sezione aveva respinto l’istanza cautelare, riservando l’esame del merito, e aveva richiesto al Ministero del lavoro la trasmissione della relazione istruttoria definitiva, inizialmente non prodotta. Il Ministero ha successivamente trasmesso la relazione concludendo per l’accoglimento del ricorso.
Quadro normativo sul RUNTS e sulle ONLUS
Il Consiglio di Stato ha distinto il regime transitorio applicabile alle APS e alle ODV da quello previsto per le ONLUS. Per APS e ODV il Codice del terzo settore ha previsto meccanismi di trasmigrazione dai precedenti registri alle corrispondenti sezioni del RUNTS, ormai completati secondo quanto emerge dal parere.
Per le ONLUS, invece, l’art. 34, comma 3, del d.m. 15 settembre 2020, n. 106 stabilisce che la domanda di iscrizione al RUNTS può essere presentata entro il 31 marzo del periodo d’imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea prevista dall’art. 101, comma 10, del Codice del terzo settore. Tale autorizzazione non era ancora intervenuta.
Ne consegue che, al momento della procedura, le ONLUS non erano obbligate a iscriversi al RUNTS e potevano mantenere l’iscrizione nell’anagrafe di settore. La disciplina transitoria tiene conto anche del fatto che la qualifica di ONLUS è di natura prevalentemente fiscale e non consente un’automatica riconduzione a una specifica sezione del RUNTS: l’ente può infatti iscriversi, a seconda dei requisiti posseduti, nella sezione delle APS, delle ODV, degli enti filantropici o degli altri ETS.
Qualificazione transitoria delle ONLUS come ETS
Secondo il Consiglio di Stato, l’art. 101 del d.lgs. n. 117/2017 ha incluso anche le ONLUS tra gli enti del terzo settore operanti in regime transitorio. Durante tale regime, il requisito dell’iscrizione al RUNTS è soddisfatto, per le ONLUS, dall’iscrizione all’anagrafe delle ONLUS, fino a quando esse conseguano l’iscrizione al Registro secondo le modalità e i termini previsti dalla disciplina transitoria.
Il mantenimento della qualificazione transitoria è stato ritenuto coerente anche con precedenti indicazioni dell’amministrazione statale, relative all’applicazione alle ONLUS di obblighi previsti dal Codice del terzo settore in materia di bilanci, bilancio sociale, organo di controllo e revisore legale.
Applicazione dell’art. 55 del Codice del terzo settore
L’ASL aveva interpretato l’art. 55 del Codice nel senso che la co-progettazione fosse accessibile soltanto agli enti già iscritti al RUNTS. Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale interpretazione non corretta.
Il riferimento agli ETS contenuto nell’art. 55 deve essere coordinato con l’art. 101 e con l’art. 34, comma 3, del d.m. n. 106/2020. Pertanto, rientrano nella platea degli ETS ammessi anche le ONLUS che, pur non iscritte al RUNTS, conservano transitoriamente tale qualificazione in ragione dell’iscrizione nella relativa anagrafe.
Valutazione dell’esclusione
L’esclusione della ricorrente è stata ritenuta discriminatoria e contra legem. Richiedere l’iscrizione al RUNTS come condizione imprescindibile di partecipazione, in una fase nella quale le ONLUS non erano ancora obbligate a iscriversi, avrebbe arbitrariamente ridotto la platea degli enti potenzialmente beneficiari della procedura.
La Sezione ha inoltre richiamato la sentenza del TAR Lombardia, Milano, 1° ottobre 2024, n. 2533, secondo cui non è contra legem né illogica la partecipazione delle ONLUS alle procedure di co-progettazione e, al contrario, può risultare discriminatoria la loro preclusione.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha concluso che, non essendo ancora sorto per le ONLUS l’obbligo di iscrizione al RUNTS e permanendo il regime transitorio dell’art. 101 del Codice del terzo settore, l’ASL Biella non poteva escludere la ricorrente dalla procedura di co-progettazione per il solo mancato possesso dell’iscrizione al RUNTS.
Il ricorso straordinario è stato pertanto accolto.
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