Sentenza n. 535/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza adottata dall'ASP dopo un sopralluogo presso una struttura privata nella quale erano custoditi 65 cani, deducendo difetto di motivazione e di istruttoria, incompetenza dell'ASP a emanare misure ritenute contingibili e urgenti, violazione della disciplina unionale, nazionale e regionale in materia di identificazione, registrazione e autorizzazione degli stabilimenti e delle strutture di ricovero per animali, insussistenza dei presupposti di urgenza e di pericolo concreto, violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e minimo mezzo, nonché lesione delle garanzie partecipative. Le ricorrenti sostenevano che il sito fosse una residenza privata non commerciale, che gli animali fossero regolarmente microchippati e ben tenuti e che il loro trasferimento avrebbe compromesso il rapporto di cura instaurato con i volontari. L'ASP ha sostenuto che la struttura fosse qualificabile come rifugio, struttura zoofila o stallo e, quindi, come stabilimento soggetto a preventiva registrazione e autorizzazione, nonché ai poteri ordinari di vigilanza e intervento dell'autorità sanitaria.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto infondate le censure relative alla qualificazione della struttura come abitazione privata e all'insussistenza del potere dell'ASP. La struttura, destinata al ricovero di un numero significativo di cani raccolti in stato di abbandono o difficoltà, è stata qualificata come rifugio per animali e come stabilimento soggetto a preventiva registrazione e autorizzazione, indipendentemente dall'assenza di finalità lucrative. Gli obblighi di registrazione derivano dalla normativa unionale, nazionale e regionale e costituiscono condizione necessaria per l'avvio dell'attività. Le misure adottate dall'ASP sono state ritenute ordinarie, non extra ordinem, e la competenza è stata riconosciuta all'autorità sanitaria e ai servizi veterinari, non al Comune. Il divieto di introdurre ulteriori cani è stato ritenuto misura dovuta, vincolata e ripristinatoria, con motivazione sostanzialmente insita nell'accertata mancanza della preventiva registrazione e autorizzazione; sono state quindi respinte le censure di difetto di motivazione, sproporzione e assenza di urgenza riferite a tale parte dell'ordinanza. È stata invece annullata la prescrizione relativa al trasferimento degli animali già presenti. Tale disposizione presentava un deficit istruttorio e motivazionale, poiché non identificava adeguatamente gli animali, non consentiva di garantire la corrispondenza tra quelli presenti al sopralluogo e quelli da trasferire, non indicava i canili di destinazione e fissava un termine di trenta giorni senza fornire gli elementi necessari ad assicurare la tracciabilità e il benessere degli animali. L'amministrazione è stata obbligata a rideterminarsi su tale profilo. Le spese sono state compensate, salvo il contributo unificato posto a carico dell'ASP.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 27/2021

  Attribuisce alle autorità sanitarie competenti, incluse le ASL e i servizi veterinari, il potere di adottare misure nell'ambito dei controlli sulla salute e sul benessere degli animali.

• art. 3 d.lgs. 134/2022

  Concorre a individuare la competenza delle autorità sanitarie in materia di identificazione, registrazione e controllo degli stabilimenti in cui sono detenuti animali.

• art. 2 Regolamento UE 2035/2019

  Definisce il rifugio per animali come stabilimento nel quale sono detenuti animali terrestri randagi, selvatici, perduti, abbandonati o confiscati, senza subordinare tale qualificazione alla finalità lucrativa del gestore.

• art. 5 d.lgs. 134/2022

  Impone agli operatori degli stabilimenti in cui sono detenuti animali obblighi di registrazione e di acquisizione delle autorizzazioni necessarie prima dell'avvio dell'attività, distinguendoli dalle abitazioni private dei detentori o proprietari di animali da compagnia.

• art. 84 Regolamento UE 429/2016

  Gli operatori degli stabilimenti che detengono animali terrestri devono informare l'autorità competente e fornire le informazioni relative all'operatore, all'ubicazione, alle strutture, alle categorie, specie e numero degli animali, alla capacità e al tipo di stabilimento prima di iniziare l'attività.

  La preventiva comunicazione e registrazione dello stabilimento costituisce condizione per l'avvio dell'attività.

• artt. 137 e 138 Regolamento UE 625/2017

  In caso di non conformità accertata, le autorità competenti devono adottare le misure necessarie per eliminare o contenere i rischi e possono disporre, tra l'altro, la cessazione delle attività o la sospensione o il ritiro della registrazione o autorizzazione.

• art. 27 l.r. Calabria 45/2023

  Per ragioni igienico-sanitarie, di protezione degli animali e per la prevenzione delle malattie, in assenza di registrazione non è consentita l'introduzione di animali in alcuna struttura.

  La preventiva registrazione delle strutture di ricovero è condizione necessaria per l'avvio dell'attività; la violazione del divieto legittima il divieto di prosecuzione dell'attività e di introduzione di nuovi animali.

• art. 28 l.r. Calabria 45/2023

  Ricompresa tra le strutture di ricovero la struttura zoofila o stallo gestita senza finalità di lucro da enti, associazioni o privati e destinata al ricovero di animali d'affezione; anche tale struttura necessita dell'autorizzazione del servizio veterinario dell'ASP.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione e l'istruttoria devono essere adeguate rispetto alle prescrizioni concretamente imposte; nel caso esaminato, la carenza è stata ravvisata non nel divieto di introdurre nuovi animali, ma nelle modalità operative del trasferimento di quelli già presenti.

Massime di principio

• Una struttura privata destinata al ricovero di un numero significativo di animali randagi, abbandonati o raccolti in condizioni di difficoltà è qualificabile come rifugio, struttura zoofila o stabilimento di detenzione di animali anche se gestita senza finalità lucrative e da privati o volontari; non può essere assimilata a una mera abitazione privata.
• La preventiva registrazione e autorizzazione dello stabilimento o della struttura di ricovero per animali costituisce condizione necessaria per l'avvio e la prosecuzione dell'attività, in funzione del controllo ex ante dei requisiti strutturali, gestionali e igienico-sanitari.
• Le ASL e i servizi veterinari competenti possono adottare misure ordinarie di vigilanza e ripristino nei confronti di strutture non registrate o non autorizzate; tale potere non ha natura contingibile e urgente né extra ordinem e non appartiene in via esclusiva al sindaco.
• Il divieto di introdurre ulteriori animali in una struttura priva della preventiva registrazione o autorizzazione costituisce misura dovuta e vincolata, la cui motivazione può coincidere con l'accertamento della violazione del divieto legale di operare sine titulo; il buon stato di salute degli animali e l'assenza di finalità lucrative non escludono l'applicazione della misura.
• Una prescrizione di trasferimento di animali già presenti in una struttura irregolare è illegittima per difetto di istruttoria e motivazione se non consente di identificare gli animali interessati, non assicura la corrispondenza tra quelli presenti e quelli da trasferire, non indica le strutture autorizzate di destinazione o non rende concretamente verificabili la tracciabilità degli spostamenti e la tutela del loro benessere.
• Anche quando il potere amministrativo di chiusura o inibizione dell'attività è vincolato, le concrete modalità esecutive della misura devono essere adeguatamente istruite e motivate; l'annullamento può quindi riguardare esclusivamente la prescrizione operativa carente, lasciando ferma la parte legittima del provvedimento.

Come è indicizzato