Sentenza n. 2684/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, operante nel settore della gioielleria e titolare dei marchi Damiani, Rocca 1794 e altri, aveva ottenuto in concessione un'unità commerciale nella Galleria Vittorio Emanuele II indicando in gara l'insegna "Rocca 1794", poiché il bando vietava la doppia insegna in Galleria. Dopo che una precedente aggiudicazione di altri spazi al marchio Damiani era stata riformata in appello, la società chiedeva di sostituire l'insegna con quella "Damiani", mantenendo la stessa concessionaria, la stessa destinazione d'uso e la commercializzazione di gioielli di lusso. Il Comune negava il cambio richiamando il divieto convenzionale di modificazione dei segni distintivi, la decadenza dalla concessione in caso di violazione e la necessità di una deroga della Giunta comunale per ragioni di pubblico interesse ai sensi dell'art. 1, punti 7-9, della convenzione e della deliberazione della Giunta comunale n. 1497/2012. In appello la società deduceva: violazione della libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost.; erronea interpretazione della finalità del divieto, che sarebbe diretto a impedire cessioni d'azienda, subentri e speculazioni, non a vietare il cambio d'insegna richiesto dall'originario concessionario; difetto e motivazione postuma, poiché il diniego non aveva considerato l'incidenza effettiva del cambio sull'offerta tecnica, sulla par condicio e sulla destinazione d'uso; erronea applicazione della disciplina delle modifiche dei contratti pubblici; contraddittorietà rispetto alla precedente autorizzazione concessa alla stessa società per il cambio da "Calderoni" a "Salvini".

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR Lombardia n. 15/2025, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato il diniego comunale, imponendo al Comune di rideterminarsi sull'istanza secondo i criteri indicati in motivazione. Il divieto convenzionale di modifica dei segni distintivi grava sul concessionario e la sua violazione può comportare la decadenza, ma non priva l'amministrazione concedente della facoltà di autorizzare una modifica in corso di rapporto. L'art. 1, punto 9, della convenzione e il rinvio alla deliberazione n. 1497/2012 non disciplinano ogni cambio d'insegna, bensì la specifica fattispecie del subentro di terzi o della cessione d'azienda o di ramo d'azienda, per la quale sono previste garanzie ulteriori, quali il raddoppio del canone e la verifica delle ragioni di pubblico interesse che consentono di evitare una nuova procedura selettiva. Poiché nel caso concreto non vi erano cessione d'azienda, subentro o mutamento della titolarità della concessione, tali disposizioni non erano applicabili. Il diniego era quindi viziato per falsa applicazione della convenzione e difetto assoluto di motivazione: il Comune avrebbe potuto anche negare l'autorizzazione, ma avrebbe dovuto individuare e motivare specifiche ragioni pubbliche ostative, ponderando la valorizzazione del complesso monumentale con l'interesse della concessionaria a riorganizzare i propri fattori produttivi alla luce di circostanze sopravvenute. Il giudice ha inoltre chiarito che la concessione riguarda un bene pubblico e non un appalto o una concessione di lavori, servizi o forniture; la modifica dell'insegna costituisce principalmente una diversa modalità di utilizzazione del bene. In via analogica possono rilevare i criteri sulle modifiche sostanziali dei contratti pubblici: il diniego sarebbe stato legittimo se il nuovo segno distintivo avesse pregiudicato il pregio storico, artistico, monumentale o estetico della Galleria, alterato considerevolmente gli elementi essenziali o l'equilibrio economico del rapporto, oppure determinato un esito diverso della gara. Tali valutazioni non erano state svolte nel provvedimento. Neppure era stata motivata l'asserita incidenza del cambio sull'offerta tecnica o sulla par condicio; la motivazione sviluppata dal Comune in giudizio e recepita dal TAR non poteva integrare postumamente il diniego. Il bando considerava l'insegna soprattutto per evitare la doppia insegna in Galleria, mentre la valutazione dell'offerta riguardava la qualità complessiva della proposta di utilizzo degli spazi nel contesto monumentale. La precedente autorizzazione al cambio da "Calderoni" a "Salvini" costituiva inoltre un elemento rilevante ai fini della rideterminazione. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  l'iniziativa economica privata è libera

  Le clausole del bando, della convenzione e della deliberazione comunale che limitano la modifica dei segni distintivi incidono sulla libertà dell'impresa di organizzare i propri fattori produttivi e non possono essere estese oltre le fattispecie per cui sono state previste; devono essere interpretate e applicate tenendo conto di tale libertà e delle ragioni di pubblico interesse.

• artt. 1362, 1363, 1366 e 1370 cod. civ.

  comune intenzione delle parti

  Le clausole della convenzione devono essere interpretate secondo criteri letterali, logici, teleologici, sistematici e di buona fede, considerando il complesso dell'atto e, ove occorra, interpretando contro l'autore della clausola.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  La rinegoziazione contrattuale prevista dal nuovo codice dei contratti pubblici è richiamata come istituto eccezionale per sopravvenienze che alterino l'equilibrio contrattuale, non applicabile al caso concreto ratione temporis e comunque non pertinente alla questione esaminata.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  Non è direttamente applicabile perché la fattispecie riguarda una concessione di beni pubblici e non un appalto; i criteri sulle modifiche sostanziali possono tuttavia operare in via analogica per valutare la legittimità del diniego.

• art. 175 d.lgs. 50/2016

  Non è direttamente applicabile perché la concessione riguarda l'uso di un bene pubblico e non lavori, servizi o forniture; i relativi criteri sulle modifiche sostanziali possono essere utilizzati analogicamente.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le procedure selettive per l'assegnazione ai privati di beni pubblici in concessione possono essere evitate solo in presenza di specifiche ragioni di pubblico interesse conformi al diritto dell'Unione; la disciplina convenzionale richiamata dal Comune è riferita alla titolarità del rapporto e ai subentri, non a ogni modifica dell'insegna.

Massime di principio

• Il divieto convenzionale di modificare i segni distintivi inserito in una concessione di bene pubblico disciplina l'obbligazione del concessionario e la conseguenza del suo inadempimento, ma non esclude di per sé il potere dell'amministrazione concedente di autorizzare una modifica in corso di rapporto, previa valutazione discrezionale degli interessi pubblici e privati coinvolti.
• Le clausole che subordinano il cambio d'insegna a una deroga della Giunta comunale, motivata da ragioni di pubblico interesse e collegata alla necessità di evitare una nuova procedura a evidenza pubblica, possono essere interpretate come riferite alla cessione d'azienda, alla cessione di ramo d'azienda o al subentro di un terzo nella concessione, quando tale sia la finalità risultante dall'atto e dalla disciplina richiamata; non possono essere estese a una richiesta proveniente dall'originario concessionario senza mutamento della titolarità.
• Quando una richiesta di modifica riguarda una concessione di uso di un bene pubblico e non comporta cessione, subentro o mutamento della destinazione d'uso, l'amministrazione può negarla soltanto sulla base di specifiche ragioni pubbliche ostative, adeguatamente istruite e motivate, quali il pregiudizio al pregio storico, artistico, monumentale o estetico del bene, l'alterazione sostanziale degli elementi essenziali o dell'equilibrio economico del rapporto, oppure l'idoneità della modifica a determinare un diverso esito della procedura selettiva originaria.
• La motivazione del diniego deve indicare nel provvedimento, e non soltanto nel processo, le ragioni per cui la modifica richiesta sarebbe sostanziale rispetto all'offerta selezionata o lesiva della par condicio; le difese processuali dell'amministrazione e le argomentazioni del giudice di primo grado non possono integrare postumamente una motivazione mancante.
• Nella concessione di spazi appartenenti al patrimonio o al demanio pubblico, il cambio dell'insegna costituisce, di regola, una diversa modalità di utilizzazione del bene e non necessariamente una modifica sostanziale del contratto o dell'offerta; la sua legittimità va valutata in concreto, considerando la destinazione d'uso, il contesto del bene, la qualità della proposta e l'eventuale incidenza sulla procedura selettiva.
• Le limitazioni convenzionali alla libertà di iniziativa economica privata, giustificate dalla tutela di un bene pubblico con particolare pregio, devono essere interpretate restrittivamente e non possono applicarsi a fattispecie diverse da quelle specificamente perseguite dalla disciplina.

Come è indicizzato