Sentenza n. 2984/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di concessione permanente di occupazione di suolo pubblico, deducendo difetto, insufficienza e contraddittorietà della motivazione, erronea equiparazione di un’area di sosta alla carreggiata e illegittimità del PGTU di Roma Capitale nella parte in cui classificava via Enna, strada interzonale di tipo E), nell’ambito della viabilità principale. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo il provvedimento fondato su un assemblaggio non intellegibile di pareri endoprocedimentali e il PGTU affetto da carenza istruttoria. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo, con il primo motivo, violazione degli artt. 3 e 21-octies l. n. 241/1990 ed erronea valutazione della motivazione del diniego; con il secondo motivo, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, del d.m. 12 aprile 1995, delle deliberazioni capitoline applicabili e del Regolamento viario, sostenendo la legittimità della classificazione di via Enna come strada a viabilità principale e l’esercizio non irragionevole della discrezionalità tecnica nella pianificazione. La società ha inoltre eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta approvazione di un nuovo regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico, ritenendo che esso implicasse acquiescenza alla sentenza di primo grado.

La decisione

L’eccezione di improcedibilità è stata respinta. La sopravvenuta approvazione del nuovo regolamento non dimostra acquiescenza alla sentenza e non elimina l’interesse dell’amministrazione a impedire il consolidamento di una pronuncia che ha accertato l’illegittimità del suo operato. Il giudizio deve riferirsi al singolo provvedimento impugnato e alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Il primo motivo d’appello è stato accolto: il diniego riproduceva i contenuti dei pareri della Sovrintendenza, del Dipartimento mobilità e trasporti e della Polizia locale, tutti concordi nella conclusione negativa. Le differenze tra gli argomenti dei pareri riguardavano profili diversi o potevano essere intese come motivazioni alternative o autonome, senza rendere incomprensibile la decisione. Il secondo motivo è stato anch’esso accolto. Il PGTU esercita una funzione di pianificazione funzionale della viabilità, distinta dalla funzione delle norme ministeriali sulle caratteristiche geometriche e costruttive delle strade. Il riferimento del PGTU alla semplificazione attiene alla nomenclatura delle reti e non dimostra una istruttoria sommaria. La riconduzione di più categorie, comprese le strade interzonali, alla viabilità principale non è di per sé irragionevole né istruttoriamente carente, poiché la viabilità principale comprende le strade non locali e le strade interzonali possono svolgere funzioni di collegamento e mobilità generale pur presentando caratteristiche intermedie. Non sono state dimostrate caratteristiche concrete di via Enna incompatibili con tale classificazione. Il giudice ha quindi ritenuto legittimo l’esercizio della discrezionalità tecnica e pianificatoria di Roma Capitale, ha riformato la sentenza del TAR e ha respinto il ricorso di primo grado. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento è legittima quando consente di comprendere le ragioni della decisione, anche mediante il richiamo coordinato a pareri endoprocedimentali, purché questi siano convergenti e non rendano oscuro il percorso decisionale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il giudice richiama la natura vincolata del diniego e la conseguente rilevanza della regola secondo cui il provvedimento non è annullabile quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, pur avendo fondato autonomamente l’accoglimento dell’appello sulla sufficienza della motivazione.

• art. 2 d.lgs. 285/1992

  La classificazione delle strade costituisce il quadro di riferimento per la pianificazione viaria e può essere articolata secondo categorie e sottotipi funzionali, nel rispetto delle caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 13, commi 1 e 4, d.lgs. 285/1992

  Le norme ministeriali sulla costruzione e sulla classificazione delle strade hanno funzioni distinte rispetto al PGTU, che opera una classificazione funzionale della rete nell’ambito della pianificazione del traffico.

• art. 20, comma 3, d.lgs. 285/1992

  La disciplina delle occupazioni nei centri urbani conferma la rilevanza della distinzione tra marciapiedi e sedi stradali e, nel quadro considerato, sostiene la limitazione delle occupazioni sulle strade a viabilità principale.

• art. 36, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  Il PGTU persegue il miglioramento della circolazione e della sicurezza, la riduzione dell’inquinamento e il risparmio energetico; la classificazione funzionale della rete è espressione di discrezionalità tecnica e pianificatoria, sindacabile solo in presenza di concreti profili di illogicità, irragionevolezza, erroneità o difetto istruttorio.

• d.m. 12 aprile 1995, Direttive ministeriali sui PUT

  La definizione della viabilità principale come insieme delle strade non locali non impedisce all’amministrazione di ricondurre alla stessa categoria tipologie stradali diverse, comprese quelle interzonali, se la classificazione rispetta la loro funzione prevalente e non risulta manifestamente irragionevole.

• d.m. 5 novembre 2001

  Le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade perseguono una funzione diversa dalla classificazione funzionale del PGTU; la diversa nomenclatura o configurazione delle reti non dimostra, da sola, carenza istruttoria.

• art. 12 DAC n. 21/2021

  La disciplina capitolina limita l’occupazione permanente di suolo pubblico sulle sedi stradali a viabilità principale e disciplina distintamente l’occupazione dei marciapiedi; tale regime è stato applicato come presupposto del diniego impugnato.

Massime di principio

• La sopravvenuta modifica della disciplina amministrativa non determina automaticamente l’improcedibilità dell’appello proposto dall’amministrazione contro una sentenza di primo grado sfavorevole, né integra acquiescenza, salvo che emerga un comportamento concludente incompatibile con la volontà di coltivare il gravame o una dichiarazione espressa di carenza d’interesse.
• La legittimità di un provvedimento può essere motivata mediante il richiamo coordinato a più pareri endoprocedimentali provenienti da organi competenti per profili diversi, quando i pareri convergano nella conclusione e le eventuali differenze argomentative siano leggibili come motivazioni alternative, subordinate o autonome, senza rendere incomprensibile la decisione finale.
• La legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; le sopravvenienze normative non incidono retroattivamente sulla validità dell’atto impugnato, salvo gli effetti processuali propri della sopravvenuta disciplina.
• Il PGTU, in quanto atto generale di pianificazione del traffico, può adottare una classificazione funzionale della rete stradale distinta dalla classificazione e dalle nomenclature contenute nelle norme ministeriali sulle caratteristiche geometriche e costruttive delle strade; la diversa denominazione delle reti non integra, di per sé, carenza istruttoria.
• L’amministrazione dispone di discrezionalità tecnica nella classificazione funzionale delle strade e può ricondurre alla viabilità principale tipologie stradali diverse, comprese quelle interzonali, purché la scelta sia coerente con le funzioni di mobilità, sicurezza e pianificazione perseguite e non risulti affetta da manifesta illogicità, irragionevolezza, erroneità o concreto difetto istruttorio.
• Il sindacato giurisdizionale sulla classificazione tecnica operata da uno strumento generale di pianificazione non può sostituire la valutazione amministrativa con una diversa opzione tecnica, in assenza di elementi puntuali che dimostrino l’incompatibilità concreta della classificazione con le caratteristiche della strada o con la disciplina applicabile.

Come è indicizzato