Sentenza n. 7978/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la nota regionale sostenendo che essa introducesse obblighi nuovi e ulteriori rispetto alla legge regionale, imponendo, in relazione alla pausa obbligatoria di cinque minuti ogni trenta minuti di gioco, l'installazione di orologi, cartelli informativi e sistemi di diffusione sonora con messaggi preregistrati. Hanno dedotto eccesso di potere per manifesta illogicità, difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti, nonché violazione dell'art. 1 della legge n. 689/1981, assumendo che la Regione avesse inciso sulle caratteristiche tecniche degli apparecchi e sulle modalità di fruizione del gioco in materie riservate allo Stato e all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Hanno inoltre sostenuto che gli obblighi fossero incerti quanto ai destinatari e inattuabili senza modificare il software degli apparecchi o esercitare una vigilanza costante. È stata dedotta anche la violazione della direttiva 2015/1535/UE, per omessa previa notifica di una regola tecnica alla Commissione europea, nonché l'illegittimità costituzionale della disciplina regionale per violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost. e dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, lamentando la compromissione della libertà d'impresa e del valore degli investimenti senza indennizzo. Infine, i ricorrenti hanno contestato la competenza regionale, sostenendo che la disciplina del distanziamento degli apparecchi e delle relative caratteristiche tecniche appartenesse alla materia statale dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza. La Regione ha eccepito l'inammissibilità per natura meramente interna e interpretativa della nota.

La decisione

Il TAR ha respinto preliminarmente l'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, ritenendo che la nota, pur qualificata come chiarimento, imponesse modalità specifiche di adempimento e producesse una portata conformativa immediata sull'attività degli operatori, collegata al rischio di sanzioni pecuniarie e chiusura dell'esercizio. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto manifestamente infondato e deciso con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 74 c.p.a., mediante richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 5176/2025 relativa alla medesima nota. Il giudice ha affermato che l'obbligo della pausa di cinque minuti ogni trenta minuti deriva direttamente dalla legge regionale e preesiste alla nota; gli orologi, i cartelli e i messaggi vocali costituiscono modalità esemplificative di adempimento, non prescrizioni novative e vincolanti in via esclusiva. Gli operatori possono quindi adempiere anche con modalità diverse, mentre il potere sanzionatorio deve avere come parametro la prescrizione legislativa. Non è stata ravvisata violazione della riserva di legge in materia sanzionatoria, poiché sia la condotta vietata sia la sanzione sono determinate dalla fonte primaria. Le censure relative alla competenza legislativa sono state riferite direttamente alla legge regionale, non alla nota, e ritenute infondate: le misure perseguono prevalentemente finalità di tutela della salute e di prevenzione della ludopatia, materia di legislazione concorrente, e non disciplinano direttamente l'individuazione dei giochi leciti o le caratteristiche tecniche degli apparecchi, riservate allo Stato. Anche il distanziamento di due metri tra gli apparecchi è stato ritenuto funzionale alla prevenzione dei comportamenti compulsivi e non alla disciplina dell'ordine pubblico. La prescrizione sulla frequenza delle giocate non impone necessariamente modifiche al software, potendo essere attuata dagli esercenti con modalità organizzative e informative; analogamente, le misure relative alla pausa non richiedono interventi tecnici sugli apparecchi. È stata esclusa una lesione illegittima della libertà d'impresa, anche perché l'eventuale incidenza economica dei vincoli sarebbe solo riflessa. Ogni ulteriore deduzione è stata assorbita. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, lett. b), punto 3, l.r. Lazio n. 5/2013

  pausa obbligatoria di cinque minuti delle operazioni di gioco ogni trenta minuti consecutivi di utilizzo dell’apparecchio di gioco da parte del singolo cliente

  L'obbligo sostanziale deriva direttamente dalla legge regionale e non dalla nota impugnata; la nota individua soltanto modalità esemplificative di adempimento.

• art. 12 l.r. Lazio n. 5/2013

  sanzione amministrativa pecuniaria nella misura compresa tra Euro 5.000,00 ed 15.000,00; in caso di violazione reiterata per più di due volte, chiusura dell’esercizio

  Il potere sanzionatorio deve essere esercitato avendo come parametro la fattispecie legislativa primaria, non modalità ulteriori introdotte dalla nota.

• art. 11-bis, comma 2, l.r. Lazio n. 5/2013

  adeguamento da parte degli esercenti agli obblighi di cui sopra entro centocinquanta giorni successivi alla data di entrata in vigore della predetta normativa

  La fonte primaria ha previsto il termine transitorio per l'adeguamento, senza subordinare l'efficacia degli obblighi all'adozione di un successivo atto amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi la manifesta […] infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  La manifesta infondatezza, desunta anche da un precedente conforme relativo alla medesima fattispecie, consente la decisione con sentenza semplificata.

• art. 1 l. n. 689/1981

  La censura di violazione della riserva di legge in materia sanzionatoria è stata respinta perché la fattispecie sanzionata e la relativa sanzione risultano determinate dalla legge regionale.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Le misure regionali prevalentemente dirette a prevenire la ludopatia rientrano nella tutela della salute, materia di legislazione concorrente, e non sono per ciò solo attratte nella competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza.

• art. 117, comma 2, lett. h), Cost.

  La competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza riguarda la prevenzione dei reati e il mantenimento dell'ordine pubblico, ma non assorbe ogni misura regionale sui giochi avente finalità socio-sanitaria.

• art. 41 Cost.

  Le restrizioni all'attività economica connesse a misure di prevenzione della ludopatia non sono illegittime per il solo fatto di incidere indirettamente sull'organizzazione o sulla redditività dell'impresa.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  L'eventuale incidenza riflessa dei vincoli regionali sul capitale investito non è stata ritenuta sufficiente a integrare una lesione della tutela patrimoniale.

• direttiva 2015/1535/UE, artt. 5 e 6

  La censura relativa all'omessa notifica di una regola tecnica è stata superata perché la disciplina regionale non impone modifiche alle caratteristiche tecniche o al software degli apparecchi.

Massime di principio

• Quando una nota amministrativa individua modalità esemplificative per adempiere a un obbligo già previsto dalla legge, essa non ha portata novativa né può essere interpretata come imposizione esclusiva di quelle modalità; l'operatore può adempiere anche diversamente, purché rispetti la prescrizione legislativa.
• La riserva di legge in materia sanzionatoria è rispettata quando la fonte primaria determina sia la condotta sanzionabile sia la sanzione applicabile; un atto amministrativo successivo può chiarire modalità operative senza introdurre una nuova fattispecie sanzionatoria.
• Le misure regionali sui giochi sono riconducibili alla tutela della salute, e quindi alla competenza legislativa concorrente, quando perseguono in via prevalente la prevenzione della ludopatia; non ricadono per ciò solo nella competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza.
• La finalità della disciplina costituisce il criterio principale per individuare la materia di competenza: prescrizioni tecniche relative all'organizzazione degli spazi o alle modalità di gioco non appartengono necessariamente alla materia dell'ordine pubblico se sono strumentali alla tutela della salute.
• Una disciplina regionale diretta a prevenire la ludopatia non impone necessariamente modifiche al software o alle caratteristiche tecniche degli apparecchi quando può essere attuata mediante modalità organizzative, informative o di controllo lasciate alla scelta degli operatori.
• L'eventuale incidenza economica indiretta dei vincoli di gestione imposti per finalità di tutela della salute non determina, di per sé, una violazione della libertà d'impresa o della tutela costituzionale della proprietà.

Come è indicizzato