Sentenza n. 4534/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha chiesto la riforma della sentenza con cui il TAR aveva annullato la nuova revoca della concessione edilizia in sanatoria n. 245 del 1° aprile 2004, adottata dal commissario ad acta dopo precedenti pronunce che avevano imposto il riesame della vicenda. Con il primo motivo ha dedotto il difetto di legittimazione della beneficiaria della sanatoria, sostenendo che il titolo fosse solo apparentemente favorevole e privo di un oggetto meritevole di tutela. Con il secondo motivo ha contestato la valutazione del TAR circa l'insufficienza dell'istruttoria, sostenendo che dagli atti emergessero la difformità tra la situazione rappresentata nella domanda di condono e lo stato dei luoghi, nonché una condotta decettiva volta a ricomprendere nella sanatoria opere non condonabili e realizzate dopo il termine previsto dalla legge. Ha inoltre censurato la conversione del rito e la decisione con sentenza in forma semplificata, nonché l'affermazione del TAR relativa alla carenza di completo contraddittorio procedimentale. La controinteressata ha eccepito l'inammissibilità del primo motivo perché nuovo e, comunque, l'infondatezza dell'appello, rilevando che il procedimento non aveva provato la falsità dolosa della domanda, il nesso causale tra tale falsità e il rilascio del titolo, né aveva rispettato il contraddittorio imposto dalle precedenti sentenze.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha delimitato il thema decidendum alla verifica dell'adempimento, da parte del commissario ad acta, delle prescrizioni contenute nelle precedenti decisioni: prova della preordinata e dolosa infedeltà della domanda di sanatoria; rilevanza causale di tale infedeltà rispetto al rilascio del condono e possibile concorrente negligenza del Comune; valutazione delle conseguenze dell'autotutela sulla situazione consolidatasi nel tempo. Sono state ritenute estranee le questioni relative alla consistenza dell'abuso e alla situazione di fatto già esaminate nei precedenti giudizi. Per tale ragione il primo motivo e la prima parte del secondo motivo sono stati dichiarati inammissibili. Nel merito, il Collegio ha ritenuto non provata la rappresentazione dolosamente infedele della situazione esistente alla data della domanda di condono. La relazione tecnica si era limitata a evidenziare difformità tra lo stato attuale e la documentazione, peraltro effettuando il raffronto con planimetrie relative a una successiva istanza di accertamento di conformità anziché con quelle allegate alla domanda di condono. Non era stato accertato se le opere difformi fossero state realizzate dopo la presentazione della domanda, né se vi fosse stata una condotta intenzionale e decettiva della beneficiaria. La qualificazione della domanda come infedele era comparsa soltanto in una successiva nota comunale, senza adeguato supporto istruttorio, ed era stata recepita dal commissario senza ulteriori verifiche. È stata inoltre confermata la carenza di completo contraddittorio procedimentale, poiché alcuni atti istruttori non erano stati trasmessi alla beneficiaria, nonostante le precedenti sentenze lo avessero espressamente richiesto. Il commissario non aveva neppure valutato, in via subordinata, l'efficienza causale della presunta infedeltà rispetto al rilascio del titolo, la possibile negligenza dell'amministrazione e le ricadute dell'autotutela sulla situazione consolidata. È stata respinta anche la censura sulla sentenza semplificata: la scelta del rito ex art. 60 c.p.a. rientra nella valutazione discrezionale del giudice, salvo contestazione della completezza dell'istruttoria o dell'integrità del contraddittorio. Gli atti impugnati sono stati definitivamente annullati, senza possibilità per il Comune di rinnovare ulteriormente il medesimo esercizio del potere, in applicazione del principio del one shot temperato. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre oneri di legge in favore dell'appellata; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero dell'Interno.

Norme richiamate

• art. 40 l. 47/1985

  La revoca o il riesame del titolo edilizio in sanatoria richiede l'accertamento della falsità o infedeltà dolosa della domanda, della sua portata determinante rispetto al rilascio del titolo e dell'imputabilità della falsa rappresentazione al privato.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base normativa della distinta istanza di accertamento di conformità relativa a opere eccedenti la precedente sanatoria; la relativa documentazione non poteva sostituire, ai fini dell'istruttoria, quella allegata alla domanda originaria di condono.

• art. 60 c.p.a.

  La sentenza in forma semplificata costituisce una scelta rimessa alla valutazione discrezionale del collegio quando sussistano i relativi presupposti, non censurabile per la complessità della controversia salvo carenze nella completezza istruttoria o nell'integrità del contraddittorio.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Richiamati nel precedente giudizio promosso contro l'inerzia dell'amministrazione, che aveva condotto all'ordine di avviare e concludere il procedimento di riesame e alla nomina del commissario ad acta.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Richiamato per il reclamo proposto contro l'atto del commissario ad acta, successivamente qualificato dal TAR come ordinaria azione di annullamento.

• art. 111 Cost.

  Indicato quale fondamento costituzionale del principio di ragionevole durata del processo, coerente con la possibilità di definire la controversia con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• Quando un giudice annulla un precedente provvedimento e impone la riedizione del potere secondo specifiche direttrici istruttorie e motivazionali, il successivo giudizio deve essere circoscritto alla verifica dell'effettivo rispetto di tali prescrizioni; non possono essere nuovamente introdotte questioni di merito già definite o estranee al perimetro conformativo.
• La revoca o il riesame di un titolo edilizio favorevole fondati sulla falsità della domanda di condono richiedono la prova non della mera difformità tra lo stato attuale dei luoghi e la documentazione originaria, ma di una rappresentazione preordinatamente falsa o decettiva, oggettivamente determinante per il rilascio del titolo e imputabile al privato almeno a titolo di dolo o colpa grave.
• L'amministrazione, nel verificare l'infedeltà di una domanda di condono, deve confrontare lo stato dei luoghi con la documentazione allegata alla domanda originaria e accertare anche il momento di realizzazione delle opere difformi; non può fondare la decisione su un raffronto con documentazione relativa a un successivo procedimento né presumere che le opere fossero già esistenti alla data della domanda.
• La mera emersione di una discrepanza tra la situazione rappresentata nella domanda di condono e lo stato attuale dei luoghi costituisce soltanto il punto di partenza dell'istruttoria e non dimostra, di per sé, la falsità dolosa della rappresentazione, il nesso causale con il rilascio del titolo o l'assenza di concorrente negligenza dell'amministrazione.
• Quando il giudice abbia imposto un riesame in completo contraddittorio, l'amministrazione deve consentire al destinatario del provvedimento di conoscere e controdedurre sugli elementi istruttori decisivi; l'omessa trasmissione degli atti rilevanti compromette la legittimità del procedimento.
• In applicazione del principio del one shot temperato, dopo un primo annullamento e una successiva riedizione del potere non conforme alle prescrizioni giudiziali, l'amministrazione non può reiterare indefinitamente il medesimo esercizio sfavorevole del potere, dovendo riesaminare una seconda volta l'affare nella sua interezza e restando poi preclusa una nuova decisione sfavorevole fondata sulle medesime questioni.

Come è indicizzato