Sentenza n. 2578/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio, che aveva dichiarato in parte improcedibile il ricorso originario, respinto le residue censure e rigettato i motivi aggiunti. Il primo motivo d'appello ha contestato la legittimità della proroga del periodo incentivante sino al 17 gennaio 2040, anziché sino al 17 settembre 2032, sostenendo che l'ammissione alla tariffa omnicomprensiva avrebbe comportato automaticamente l'inclusione dell'impianto nel contratto di dispacciamento facente capo al GSE. La società ha dedotto error in iudicando, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché responsabilità del GSE per la mancata inclusione nel servizio di dispacciamento e lesione del legittimo affidamento. Il secondo motivo ha contestato la decorrenza del riconoscimento delle tariffe decurtate del 10%, fissata al 28 marzo 2014, sostenendo che il requisito del limite del 10% della superficie agricola disponibile fosse già integrato il 13 settembre 2012 mediante un contratto di costituzione del diritto di superficie e che, comunque, la tariffa avrebbe dovuto decorrere dall'entrata in esercizio o dalla comunicazione al GSE. È stata inoltre riproposta la domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha rilevato che, anteriormente al provvedimento del 2022, la società non aveva sottoscritto con il GSE né una convenzione né un contratto di dispacciamento e non aveva mai percepito incentivi né ceduto energia al GSE. L'ammissione astratta alla tariffa non era quindi sufficiente a perfezionare il diritto alla concreta erogazione degli incentivi: era necessario un assetto contrattuale di dispacciamento e ritiro o valorizzazione dell'energia, direttamente tramite il GSE oppure tramite altro operatore di mercato. L'onere di attivarsi non gravava esclusivamente sul GSE, anche perché la società era un operatore professionale del settore. È stata pertanto ritenuta legittima la postergazione del periodo incentivante e la proroga della scadenza al 17 gennaio 2040, adottata dal GSE per mantenere invariata la durata complessiva del beneficio. Esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, non essendo verosimile che un operatore professionale ignorasse per anni la mancata percezione degli incentivi senza chiedere chiarimenti o attivarsi. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto dimostrato solo dal 28 marzo 2014 il requisito della disponibilità dei terreni agricoli circostanti necessario per rispettare il limite del 10% previsto per gli impianti fotovoltaici a terra in area agricola. I precedenti atti non dimostravano adeguatamente l'estensione e la disponibilità delle superfici asservite; tale prova risultava invece dall'atto ricognitivo del 28 marzo 2014 relativo a terreni per complessivi 259.026 mq. È stata quindi confermata la decorrenza da tale data della tariffa incentivante decurtata del 10%. La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità del danno e mancata prova dell'ingiustizia del danno e del nesso causale, anche in ragione della legittimità degli atti impugnati. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in favore del GSE in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina il procedimento di verifica dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi e, nel comma 4-bis richiamato, consente il riconoscimento delle tariffe decurtate del 10% in presenza delle specifiche irregolarità accertate.

• art. 10, comma 4, d.lgs. 28/2011

  Subordina l'accesso agli incentivi per impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole, tra l'altro, al rispetto del limite del 10% della superficie del terreno agricolo nella disponibilità del proponente.

• art. 65, comma 2, d.l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012

  Rende applicabili agli impianti fotovoltaici in area agricola le limitazioni previste dall'art. 10, comma 4, del d.lgs. 28/2011.

• d.m. 5 luglio 2012

  Disciplina il Quinto Conto Energia e individua i presupposti dell'entrata in esercizio e dell'accesso alle tariffe incentivanti; la connessione alla rete non è sufficiente, occorrendo effettiva produzione e immissione dell'energia secondo un idoneo assetto di dispacciamento.

• delibera ARERA n. 343/2012/R/efr

  È stata invocata dalla società per sostenere l'automatica inclusione nel contratto di dispacciamento; il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto necessario, per la concreta erogazione degli incentivi, il perfezionamento di uno specifico assetto contrattuale di dispacciamento e ritiro o valorizzazione dell'energia.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per la mancata prova degli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, tra cui danno ingiusto e nesso causale.

Massime di principio

• Per la concreta maturazione del diritto agli incentivi per la produzione di energia fotovoltaica non è sufficiente l'ammissione astratta alla tariffa o la mera entrata in esercizio dell'impianto: occorre anche un assetto contrattuale di dispacciamento e ritiro o valorizzazione dell'energia, direttamente tramite il gestore pubblico o tramite altro operatore di mercato.
• Quando l'operatore non ha sottoscritto la convenzione e il contratto di dispacciamento necessari per la concreta erogazione degli incentivi, la mancata percezione dei benefici non può essere imputata esclusivamente al gestore; l'operatore professionale è tenuto ad attivarsi per perfezionare i rapporti contrattuali richiesti dalle procedure di settore.
• È legittima la postergazione della decorrenza o la proroga della scadenza del periodo incentivante quando il gestore, in assenza dell'assetto contrattuale necessario per l'erogazione degli incentivi, mantenga invariata la durata complessiva del beneficio riconoscibile all'operatore.
• Per gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in area agricola, il rispetto del limite del 10% richiede la dimostrazione della disponibilità delle superfici agricole necessarie; se gli atti anteriori non provano adeguatamente estensione e disponibilità dei terreni asserviti, il requisito può ritenersi integrato soltanto dalla data dell'atto che fornisca tale dimostrazione.
• La qualifica di operatore professionale e la protratta mancata percezione degli incentivi possono escludere un legittimo affidamento meritevole di tutela quando il soggetto non abbia chiesto chiarimenti al gestore né si sia attivato per verificare l'assenza del rapporto di dispacciamento.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione deve indicare e provare concretamente il danno ingiusto, il nesso causale e gli ulteriori elementi della responsabilità; la legittimità del provvedimento impugnato esclude l'ingiustizia del danno.

Come è indicizzato