Cassazione Civile, Sentenza n. 4914/2024 del 23/02/2024

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva la declaratoria di nullità e inefficacia della clausola dell'atto di concessione che riconosceva la proprietà del chiosco al Ministero dell'Economia e Finanze e la rideterminazione del canone limitatamente al terreno, sostenendo che il chiosco eretto su area demaniale fosse di sua proprietà superficiaria in forza della sanatoria edilizia ottenuta.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato l'istanza di sospensione del giudizio (art.100, comma 10, D.L. 104/2020) perché non applicabile al caso dato che la domanda di rideterminazione del canone era stata rinunciata. Ha accolto i primi due motivi di ricorso ritenendo che la Corte d'Appello non abbia adeguatamente verificato se, a seguito della sanatoria ex art.32 legge 47/1985, fosse stata conclusa la convenzione di cessione del diritto di superficie prevista dal quinto comma della norma. La sentenza impugnata è stata cassata in relazione a tali censure e la causa è rinviata alla Corte d'Appello di Bologna, in diversa composizione, per i necessari accertamenti (in particolare sulla esistenza della convenzione di cessione del diritto di superficie e sulle conseguenze in termini di proprietà superficiaria). Il terzo motivo relativo alle spese è stato dichiarato assorbito.

Norme richiamate

• Legge n. 47 del 1985, art. 32, comma 5

  Per le opere eseguite da terzi su aree di proprietà di enti pubblici territoriali, in assenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo, il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in sanatoria è subordinato anche alla disponibilità dell'ente proprietario a concedere onerosamente, alle condizioni previste dalle leggi statali o regionali vigenti, l'uso del suolo su cui insiste la costruzione. ... L'atto di disponibilità, regolato con convenzione di cessione del diritto di superficie per una durata massima di anni sessanta, è stabilito dall'ente proprietario non oltre sei mesi dal versamento dell'importo come sopra determinato.

  La Cassazione ritiene che il positivo completamento della procedura di sanatoria ex art.32, comprensivo della convenzione di cessione del diritto di superficie, può far conseguire al privato la proprietà superficiaria dell'opera eretta su suolo pubblico; pertanto il giudice deve accertare concretamente l'esistenza della convenzione e la corretta applicazione della norma.

• Legge n. 47 del 1985, art. 35

  Richiamata come norma collegata alla sanatoria che consente l'iscrizione catastale a seguito del rilascio della sanatoria.

• D.L. n. 104 del 2020, art. 100, comma decimo

  La disposizione relativa alla sospensione dei giudizi è applicabile solo ai procedimenti concernenti il pagamento dei canoni di concessione demaniale; la Corte ha rigettato la richiesta di sospensione perché la domanda di rideterminazione del canone era stata rinunciata.

• Codice Civile, art. 934

  Il principio dell'accessione è norma generale; tuttavia la Corte ha osservato che non può essere applicato in modo da derogare alla disciplina speciale della sanatoria e della proprietà superficiaria prevista dalla legge n.47/1985 senza una verifica della convenzione e del contenuto del titolo.

• Codice Civile, art. 952

  Richiamato rispetto alle regole generali sulla proprietà e sull'accessione in tema di edificazioni su suolo altrui; il giudice del merito deve valutare la natura reale o personale del diritto derivante dalla concessione/sanatoria.

• Codice Civile, art. 953

  Richiamato in relazione all'estinzione del diritto di superficie e all'effetto di accessione al dominus soli in caso di revoca o scadenza della concessione.

• Circolare Ministero delle Finanze n. 412 del 1985

  La Corte ha richiamato che una circolare ministeriale è fonte secondaria e non può prevalere o derogare alla disciplina primaria prevista dalla legge; la Corte d'Appello non poteva risolvere la questione in base a tale circolare senza rispettare la legge.

• DD.MM. n. 140 del 2012 e n. 55 del 2014

  Riferiti dalla ricorrente con riguardo alla regolazione delle spese di lite; la questione è risultata assorbita dall'accoglimento dei primi due motivi.

Massime di principio

• La sanatoria ex art.32 L.47/1985, se completata correttamente compresa la stipula della convenzione di cessione del diritto di superficie, può attribuire al privato una proprietà superficiaria dell'opera eretta su suolo pubblico; pertanto occorre verificare l'effettiva esistenza e contenuto della convenzione.
• Il giudice deve esaminare il contenuto concreto della concessione o della convenzione per stabilire se il diritto attribuito al soggetto ha natura reale (proprietà superficiaria) o solo personale/obbligatoria; la mera iscrizione catastale è rilevante ma non decisiva senza questa valutazione sostanziale.
• Non è corretto applicare automaticamente il principio dell'accessione (art.934 c.c.) per attribuire la proprietà al proprietario del suolo quando interviene una sanatoria speciale prevista dalla legge: la norma speciale prevale e richiede accertamenti specifici.
• Le circolari e fonti secondarie non possono essere interpretate in modo da derogare al contenuto di una norma di rango primario; il giudice del merito deve rispettare la gerarchia delle fonti.
• Le istanze di sospensione previste da norme emergenziali (es. D.L. 104/2020) hanno ambito applicativo limitato e devono essere interpretate alla luce del loro oggetto: ad esempio qui la sospensione per definizione agevolata dei canoni non si applicava perché la domanda di rideterminazione del canone era stata rinunciata.
• In casi analoghi è opportuno, per il privato che otterrà una sanatoria su suolo pubblico, acquisire e conservare la documentazione della disponibilità dell'ente proprietario e della convenzione di cessione del diritto di superficie per difendere efficacemente la qualificazione del proprio titolo come diritto reale.