Sentenza n. 9834/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la determinazione regionale e gli atti presupposti deducendo l’erroneità dell’istruttoria, vizi procedimentali e l’assenza di modalità di calcolo predeterminate e chiare. In particolare, ha contestato la mancata distinzione tra fatturato relativo a forniture e servizi, il computo integrale dei dispositivi a utilità pluriennale, il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA e la carenza di disponibilità degli elenchi del fatturato e dei criteri utilizzati da alcuni enti sanitari. Ha inoltre contestato la possibilità di compensare il credito relativo al payback, deducendo la carenza di legittimazione della Regione e l’assenza dei presupposti civilistici della compensazione, quali omogeneità, liquidità ed esigibilità dei crediti. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di interesse, il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la determinazione regionale costituisse un atto vincolato di mera quantificazione contabile.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’istanza di riunione con altro ricorso, ritenendo non sussistente la necessaria connessione oggettiva poiché i giudizi riguardavano provvedimenti diversi e censure solo parzialmente coincidenti. Ha poi delimitato l’oggetto del giudizio alla sola determinazione regionale di quantificazione della quota di payback, poiché gli ulteriori atti presupposti erano oggetto di separati giudizi. Nel merito processuale, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il Collegio, l’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 attribuisce alle Regioni esclusivamente compiti esecutivi: verificare la documentazione contabile, individuare le imprese fornitrici soggette al ripiano, quantificare la quota individuale sulla base dei dati contabili certificati e stabilire le modalità di pagamento. La determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo spettano invece allo Stato. Le attività regionali e degli enti sanitari sono state qualificate come mere operazioni tecniche di ricognizione, somma, verifica e riepilogo dei dati risultanti dalla voce BA0210 del modello CE, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica e di spendita di potere autoritativo. La posizione dell’impresa è stata quindi ritenuta di diritto soggettivo patrimoniale, avente a oggetto la correttezza del calcolo dell’obbligazione di pagamento, all’interno di un rapporto paritario collocato a valle dell’esercizio del potere statale. In applicazione del criterio del petitum sostanziale, la controversia è stata devoluta al giudice ordinario. È stata dichiarata la possibilità di riassumere il giudizio davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018

  La disposizione attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti di verifica contabile, individuazione delle aziende soggette al ripiano, imposizione del pagamento e iscrizione in bilancio, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto di spesa o certificare il suo superamento.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  La percentuale di partecipazione delle aziende fornitrici all’onere di ripiano è fissata dalla legge e non è rimessa alla discrezionalità regionale.

• art. 3, commi 1, 2 e 3, d.m. 6 ottobre 2022

  fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici al lordo dell’IVA

  Attribuisce agli enti del servizio sanitario attività istruttorie e tecniche di ricognizione delle fatture riferite alla voce BA0210 del modello CE, calcolo del fatturato e validazione o certificazione dei dati.

• art. 4 d.m. 6 ottobre 2022

  l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti

  Attribuisce alle Regioni attività meramente attuative, consistenti nella verifica della coerenza dei dati contabili e nell’adozione dell’elenco delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria della giurisdizione.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di ricorsi presuppone una connessione oggettiva sufficiente; essa è stata esclusa in presenza di provvedimenti diversi e censure solo parzialmente coincidenti.

• art. 133 c.p.a.

  Il criterio del riparto tra giudice amministrativo e giudice ordinario resta rilevante poiché la controversia non rientra in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 1243, comma 1, c.c.

  La questione relativa ai presupposti della compensazione è stata prospettata dalla ricorrente, ma non è stata esaminata nel merito per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione regionale, nell’ambito del payback per la spesa relativa ai dispositivi medici, si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese fornitrici e applicare una percentuale di ripiano già determinata dalla legge e dagli atti statali, la sua attività è vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo.
• La controversia sulla correttezza del calcolo dell’importo individuale del payback, ove il tetto di spesa e il suo superamento siano stati previamente determinati e certificati dallo Stato, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di distinguere le controversie sull’esercizio di un potere autoritativo, devolute al giudice amministrativo, da quelle relative a un rapporto obbligatorio paritario collocato a valle di tale potere, devolute al giudice ordinario.
• Nel sistema del payback per i dispositivi medici, le Regioni non possono modificare il tetto di spesa, certificare autonomamente il suo superamento o determinare discrezionalmente la quota complessiva di ripiano; devono limitarsi agli adempimenti esecutivi e contabili previsti dalla legge e dagli atti ministeriali.
• La riunione di ricorsi amministrativi non è giustificata quando essi riguardano provvedimenti diversi e le censure sono soltanto parzialmente coincidenti, non essendo sufficiente la mera appartenenza alla medesima materia.

Come è indicizzato