Cassazione Civile, Sentenza n. 27192/2025 del 10/10/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della legittimità di una serie di contratti dirigenziali a tempo determinato (proroghe e rinnovi) stipulati con ICRAM e poi ISPRA nel periodo 2006-2015: dedotta nullità dei termini e richiesta di conversione a tempo indeterminato o, in subordine, risarcimento per abusiva reiterazione dei contratti (danno "eurounitario"). Domande accessorie: riconoscimento e retribuzione per svolgimento di funzioni di Direttore Generale in alcuni periodi (con conseguenti differenze retributive) e risarcimento per perdita di chance per non essere stato ammesso a selezione per incarico di dirigenza generale (presunta discriminazione).

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto parzialmente il ricorso: ha ritenuto erronea la decisione della Corte d'appello nella parte in cui escludeva la tutela contro la reiterazione abusiva dei contratti dirigenziali a termine ai sensi dell'art. 19, co. 6, d.lgs. n. 165/2001. Ha affermato che la disciplina speciale dell'art. 19, co. 6 è da interpretare alla luce della Direttiva 1999/70/CE (Accordo Quadro) e non può essere utilizzata per coprire esigenze permanenti oltre i limiti triennali o quinquennali: il superamento di tali limiti mediante rinnovi per attività ordinarie integra abuso e dà diritto al risarcimento "eurounitario" (danno presunto secondo la fattispecie omologa di cui all'art. 32, co. 5, l. n. 183/2010, oggi art. 36, co. 5 d.lgs. 165/2001). Per tali motivi i primi due motivi sono accolti e la causa è rinviata alla Corte d'Appello di Roma per nuovi accertamenti e applicazione del principio; i restanti motivi (ammissione al concorso interno, presunta discriminazione e domanda retributiva per presunte funzioni di direzione generale) sono stati invece respinti: la Corte ha ritenuto legittima la selezione riservata ai dirigenti di ruolo per difetto di comparabilità con i dirigenti esterni e ha escluso che la mera allegazione di svolgimento di compiti corrisponda automaticamente alla qualificazione dell'ufficio come direzione generale senza l'impugnazione dei relativi atti organizzativi. Sono enunciati i principi di diritto sul punto (punti a, b, c della pronuncia).

Norme richiamate

• d.lgs. n. 165/2001, art. 19, comma 6

  La durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni.

  Disciplina speciale dei conferimenti dirigenziali a tempo determinato: consente incarichi fino a 3 o 5 anni ma va interpretata alla luce del diritto UE; non è autonomo lasciapassare per rinnovi illimitati destinati a coprire esigenze permanenti.

• d.lgs. n. 368/2001, art. 5

  Limite massimo di durata dei contratti a termine pari a trentasei mesi.

  Disciplina generale sui contratti a termine (36 mesi) che però non è applicabile tout court alla specificità dell'art. 19, co. 6; va però considerata la finalità anti-abuso dettata dal diritto UE.

• d.lgs. n. 368/2001, art. 10

  Esclusione di talune categorie di dirigenti dalle tutele previste per gli altri lavoratori a termine (norma storicamente interpretata alla luce della natura fiduciaria del rapporto).

  Giurisprudenza ha riconosciuto diversità di trattamento per dirigenti privati; la Corte segnala però che l'analogia non può estendersi meccanicamente alla dirigenza pubblica tenuto conto dell'accesso per concorso e della natura degli incarichi.

• Direttiva 1999/70/CE e Accordo Quadro allegato (clausole 4 e 5)

  La normativa UE richiede che il rinnovo di contratti a termine successivi miri a soddisfare esigenze provvisorie e non sia utilizzata per soddisfare esigenze permanenti; clausola 4 vieta discriminazioni.

  I principi eurounitari impediscono che la normativa nazionale (anche speciale) sia utilizzata per creare precarietà su esigenze stabili: i rinnovi non possono trasformare rapporti a termine in strumenti per coprire bisogni durevoli; la clausola 4 tutela contro discriminazioni ma la mancata comparabilità può giustificare trattamenti differenti.

• d.lgs. n. 150/2009 (modifiche art. 19)

  Richiesta di "esplicita motivazione" e che la qualificazione fosse "non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione".

  Ha enfatizzato la necessità di motivazione e del requisito dell'assenza di professionalità equipollente nei ruoli interni, chiarendo condizioni già implicite per la legittimità delle nomine esterne.

• l. n. 183/2010, art. 32, comma 5

  Riferimento a una fattispecie omogenea di danno presunto quale parametro per liquidare il danno in caso di abusiva reiterazione dei contratti a termine.

  La Corte ritiene applicabile una misura risarcitoria "eurounitaria" di tipo presunto/sanzionatorio (oggi richiamata da art. 36, co. 5, d.lgs. 165/2001) per i casi di reiterazione abusiva.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 36 (co. 1, 2, 5)

  Rinvio alla disciplina sui rapporti di lavoro subordinato e previsione della tutela/rimedi in caso di rapporti a termine (comma 5 richiamato in giurisprudenza).

  Articolo richiamato nel confronto tra disciplina pubblica e disciplina generale: comma 5 è la norma di riferimento per la tutela risarcitoria in caso di abuso.

Massime di principio

• L'art. 19, co. 6 d.lgs. 165/2001 è una disciplina speciale che consente incarichi dirigenziali a termine (fino a 3 o 5 anni) ma va interpretata alla luce della Direttiva 1999/70/CE: non può servire a soddisfare esigenze permanenti dell'Amministrazione.
• I limiti triennali/quinquennali vanno intesi come limiti alla durata dei singoli contratti e alla loro ripetizione per la stessa attività ordinaria; rinnovi oltre tali limiti per esigenze ordinarie configurano abuso e danno "eurounitario".
• È ammesso un ulteriore incarico successivo se effettivamente diverso e giustificato da esigenze straordinarie o eccezionali, non se serva a proseguire stabilmente attività ordinarie già svolte.
• La tutela in caso di reiterazione abusiva è risarcitoria: si applica il modello di danno presunto/eurounitario (art. 36 co. 5 d.lgs. 165/2001 richiamando la fattispecie omologa), salvo prova di maggiore danno.
• Il dirigente esterno nominato ai sensi dell'art. 19, co. 6 non è automaticamente comparabile ai dirigenti di ruolo: la P.A. può riservare selezioni interne ai dirigenti di ruolo senza violare la clausola 4 dell'Accordo Quadro quando sussiste difetto di comparabilità.
• Per ottenere riconoscimento e retribuzione per una presunta posizione di direzione generale non basta allegare lo svolgimento di mansioni: è necessario dedurre e provare l'illegittimità degli atti organizzativi (istituzione/qualificazione dell'ufficio) che hanno impedito il corretto inquadramento.