Cassazione Civile, Sentenza n. 06610/2026 del 19/03/2026

Esito

La controversia

Il ricorrente deduceva tra l'altro che la legge regionale siciliana n. 5/2014 e il regolamento organizzativo del nuovo Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale non avevano disposto l'estinzione automatica dei consorzi territoriali preesistenti (tra cui il Consorzio 6 Enna), lamentando altresì vizi connessi alla titolarità e legittimazione degli atti impositivi emessi. Inoltre contestava omesse verifiche di tempestività del ricorso dinanzi agli organi di merito (art. 21 d.lgs. 546/1992) e sollevava questioni sulla presunta configurabilità di un "mandato senza rappresentanza" o di una delega interorganica tra enti pubblici.

La decisione

La Corte ha accolto il terzo motivo del ricorso e ha cassato la sentenza impugnata. In dettaglio: la Corte ha ritenuto che l'art. 13 della L.R. 28/01/2014 n. 5 e l'art. 19 del regolamento non determinino, di per sé, l'immediata estinzione degli enti consortili accorpati; la norme prevedono un procedimento di riunificazione e hanno lasciato spazio a un "periodo transitorio" durante il quale i consorzi accorpati hanno conservato gli affidamenti e la possibilità di operare (anche in materia di applicazione ed esazione dei contributi). La qualificazione giuridica come "mandato senza rappresentanza" è stata ritenuta non esportabile in ambito pubblicistico e in ogni caso superflua rispetto al mantenimento dell'affidamento; tuttavia l'erronea enunciazione non ha inficiato la legittimità dell'atto impositivo adottato dal Consorzio 6 Enna, che è stato ritenuto legittimato ad agire fino al completamento del processo di accorpamento. I primi due motivi del ricorso sono stati respinti e il quarto dichiarato assorbito.

Norme richiamate

• d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 21

  non presente esplicitamente nel testo riportato

  contestata dal ricorrente come violata per omissione di verifica sulla tempestività dell'impugnazione; la Corte tuttavia ritiene il motivo inammissibile perché mancava allegazione concreta della tardività e non è dimostrato che l'impugnazione sia stata proposta oltre i sessanta giorni

• cod. civ., art. 2697

  non presente esplicitamente nel testo riportato

  richiamato quanto all'onere della prova; la Corte rileva che l'istante non ha dimostrato la tardività dell'impugnazione e che quindi la censura è inammissibile

• Legge Regionale Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5, art. 13

  "1. Al fine di adeguare i servizi di bonifica e irrigazione alle attuali esigenze dell'agricoltura e di razionalizzare l'impiego delle risorse umane, strumentali e finanziarie del settore, sono ridefiniti gli ambiti territoriali di operatività dei Consorzi di bonifica, attraverso l'unificazione dei comprensori consortili... 2. Sono istituiti il Consorzio di bonifica Sicilia occidentale e il Consorzio di bonifica Sicilia orientale. [...] Il Consorzio di bonifica Sicilia orientale accorpa i consorzi di bonifica: 6 Enna [...] 3. Entro il 31.12.2014 con decreto del Presidente della Regione... si provvede all'approvazione dello statuto e del regolamento di organizzazione dei due istituendi consorzi... 4. Entro sessanta giorni dall'approvazione dello statuto... l'Assessore regionale... indice le elezioni per gli organi statutari."

  La Corte interpreta l'art. 13 come norma programmatica che istituisce e pianifica l'accorpamento senza prevedere un effetto estintivo immediato dei consorzi accorpati; l'effetto estintivo si realizza solo al completamento del procedimento di accorpamento e degli atti organizzativi previsti

• Regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale, art. 19 (schema tipo)

  "1. A decorrere dalla data di costituzione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale sono accorpati [...] 2. Il nuovo Consorzio succede, senza soluzione di continuità, ai preesistenti consorzi in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi... 3. Alla amministrazione del nuovo consorzio, in fase di prima attuazione, provvede il Commissario straordinario... 4. Il Commissario straordinario esercita le funzioni di ordinaria amministrazione... 6. Ad avvenuta nomina, il Direttore Generale provvede all'amministrazione del Consorzio, avvalendosi delle strutture degli accorpati Consorzi... 7. Le funzioni e attività poste in essere dal Commissario straordinario e dai Direttori... sono imputati al consorzio istituito... 13. I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione del Commissario Straordinario e del Direttore Generale..."

  Il regolamento prevede la permanenza degli affidamenti, dei piani e dei ruoli dei consorzi accorpati fino a diversa determinazione e disciplina un periodo transitorio volto a garantire la continuità operativa; ciò supporta la conservazione della legittimazione degli enti accorpati fino al completamento del processo di riunificazione

• cod. civ., art. 1705

  non riportata integralmente nel testo

  Il rimando al "mandato senza rappresentanza" (art. 1705 c.c.) è stato ritenuto improprio in ambito pubblicistico: la Corte osserva che tale figura non è idonea a regolare i rapporti tra enti pubblici e che la delega intersoggettiva pubblicistica richiede una previsione di legge; comunque l'errata qualificazione non ha inficiato la validità degli atti emessi dal consorzio accorpato

• legge n. 241/1990, art. 21-septies

  non presente esplicitamente nel testo riportato

  richiamata nel quarto motivo assorbito; non è stata posta in termini decisivi visto l'esito favorevole al terzo motivo

• Costituzione, artt. 97 e 111

  non presenti esplicitamente nel testo riportato

  richiamati tra i parametri di censura; la Corte non ha ritenuto necessario un esame autonomo dopo l'accoglimento del terzo motivo (assorbimento di altre censure)

Massime di principio

• La mera istituzione di un nuovo ente accorpante da parte di una legge regionale non determina automaticamente l'estinzione immediata degli enti preesistenti se la norma non prevede espressamente una fase di liquidazione o il conferimento immediato dei beni e rapporti: l'estinzione è conseguenza del completamento della procedura di accorpamento.
• In presenza di previsioni regolamentari e di atti amministrativi che disciplinano un periodo transitorio, i piani, i ruoli e gli affidamenti dei consorzi accorpati possono restare vigenti e consentire ai consorzi preesistenti di continuare ad operare (anche in materia impositiva) fino alla chiusura della procedura di riunificazione.
• La qualificazione degli atti amministrativi (es. designazione di un "mandato senza rappresentanza") non rileva automaticamente sulla validità sostanziale degli atti posti in essere se il servizio o l'affidamento è comunque persistente e l'ente che ha emanato l'atto conserva la legittimazione fino al completamento dell'accorpamento.
• Il "mandato senza rappresentanza" (art. 1705 c.c.) è figura civilistica non direttamente trasferibile ai rapporti tra enti pubblici; nei rapporti interorganici pubblici opera la delega o la delegazione prevista dalla legge, e ogni qualificazione non conforme non invalida di per sé gli atti amministrativi legittimamente compiuti.
• Nelle impugnazioni tributarie il difetto di tempestività dell'atto introduttivo deve essere concretamente allegato e provato dalla parte che lo deduce; una censura generica sull'omessa verifica della tempestività da parte del giudice è inammissibile se il motivo non dimostra la tardività.