Sentenza n. 398/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, dopo avere acquistato un ramo d’azienda relativo all’attività di noleggio con conducente e avere reperito un’autorimessa nel territorio comunale, presentava al SUAP un’istanza utilizzando il modulo comunale denominato “comunicazione di trasferimento”, precisando tuttavia nelle note che intendeva chiedere il subentro nell’autorizzazione NCC. Il Comune dichiarava l’istanza irricevibile, ritenendo che il trasferimento della titolarità dell’autorizzazione fosse soggetto a domanda e non a comunicazione, e rilevando ulteriori carenze documentali e il mancato avvio dell’attività entro due mesi dall’atto di cessione del ramo d’azienda. La ricorrente deduceva: a) travisamento e erronea qualificazione dell’istanza, violazione dei doveri di collaborazione e buona fede, nonché omessa richiesta di integrazione documentale; b) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per mancata comunicazione dei motivi ostativi; c) illegittimità degli artt. 20 e 44, comma 1, lett. b), del regolamento comunale NCC, nella parte in cui facevano decorrere il termine decadenziale di due mesi dall’atto tra vivi anziché dalla voltura dell’autorizzazione, prospettando illogicità, sproporzione e contrasto con l’art. 41 Cost. e con il diritto dell’Unione. Con i motivi aggiunti impugnava il diniego di autotutela, deducendo difetto di motivazione, carenza istruttoria e illegittimità derivata.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha ritenuto che l’amministrazione dovesse qualificare l’istanza in base al suo contenuto sostanziale e all’obiettivo perseguito, e non sulla base del titolo formale del modulo, tanto più perché il modello era stato predisposto dallo stesso Comune e non consentiva modifiche. Il Comune avrebbe dovuto attivare un’istruttoria collaborativa, chiedendo eventualmente la rettifica o l’integrazione delle dichiarazioni e dei documenti ai sensi dell’art. 6 l. 241/1990, nonché instaurare un adeguato dialogo procedimentale, anche mediante il preavviso di rigetto. È stata quindi annullata la dichiarazione di irricevibilità, con obbligo per il Comune di riesaminare l’istanza correttamente qualificata come richiesta di subentro e di verificare la sussistenza dei requisiti previsti per il trasferimento dell’autorizzazione, entro 90 giorni dal deposito della sentenza. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima in astratto la previsione di un termine per l’inizio dell’attività NCC, in quanto funzionale a garantire l’effettivo esercizio del servizio autorizzato; ha però dichiarato illegittime e da disapplicare le disposizioni regolamentari nella parte in cui facevano decorrere il termine di due mesi dall’atto tra vivi anziché dalla voltura dell’autorizzazione. Prima della voltura, infatti, il subentrante non può esercitare l’attività e non può essere penalizzato per il tempo occorrente alla conclusione del procedimento amministrativo. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’accoglimento del ricorso introduttivo imponeva comunque il riesame dell’istanza originaria. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  Il principio di economicità dell’azione amministrativa imponeva di evitare un formalismo procedimentale e di esaminare sostanzialmente la richiesta presentata.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’amministrazione deve agire secondo buona fede e collaborazione, considerando l’obiettivo effettivamente perseguito dal privato nella qualificazione dell’istanza.

• art. 6, lett. b), l. 241/1990

  chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete

  Il responsabile del procedimento deve adottare le misure necessarie per un’istruttoria adeguata e può chiedere rettifiche o integrazioni delle istanze erronee o incomplete.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel caso concreto, a fronte dell’ambiguità determinata dal modulo comunale, il dialogo procedimentale e la comunicazione dei motivi ostativi erano necessari per consentire il superamento delle carenze e la corretta valutazione dell’istanza.

• art. 8 l. 21/1992

  Il rilascio dell’autorizzazione NCC è funzionale all’effettivo esercizio dell’attività e alla concreta disponibilità del servizio per l’utenza.

• art. 9 l. 21/1992

  Il trasferimento dell’autorizzazione NCC per atto tra vivi presuppone la verifica amministrativa dei requisiti e la successiva voltura; la cessione del ramo d’azienda non determina automaticamente il trasferimento della licenza.

• art. 20 del regolamento comunale NCC

  È legittima la previsione di un termine per l’inizio dell’attività, ma è illegittimo farlo decorrere dall’atto tra vivi antecedente alla voltura, quando il subentrante non può ancora esercitare il servizio.

• art. 44, comma 1, lett. b), del regolamento comunale NCC

  La decadenza per mancato avvio dell’attività è illegittima nella parte in cui si collega al decorso del termine iniziato prima della voltura dell’autorizzazione.

• art. 41, comma 2, Cost.

  La questione della riserva di legge è stata esaminata nei limiti necessari; il termine di avvio non è stato considerato, in astratto, un limite illegittimo alla libertà economica, ma una modalità di effettivo esercizio dell’attività autorizzata.

Massime di principio

• La qualificazione di un’istanza amministrativa deve essere effettuata in base al suo contenuto sostanziale e all’obiettivo concretamente perseguito dal privato, non sulla base del solo titolo formale utilizzato, soprattutto quando il modulo è predisposto dall’amministrazione e non è modificabile dall’utente.
• Quando un’istanza presenta errori, incompletezze o ambiguità imputabili anche alla struttura del modulo amministrativo, il responsabile del procedimento deve favorire la rettifica e l’integrazione della domanda ai sensi dell’art. 6 l. 241/1990, in applicazione dei doveri di collaborazione e buona fede.
• La presentazione di un modulo formalmente denominato comunicazione non impedisce all’amministrazione di riconoscervi una domanda sostanziale di autorizzazione o di subentro, quando dal contenuto dell’atto risulti chiaramente la volontà di ottenere un provvedimento amministrativo.
• È legittimo subordinare l’effettività di un’autorizzazione amministrativa all’inizio dell’attività entro un termine ragionevole, quando ciò serve a garantire l’effettivo esercizio del servizio autorizzato; tuttavia, il termine decadenziale deve decorrere dal momento in cui il titolare può giuridicamente e materialmente iniziare l’attività.
• Nel trasferimento di un’autorizzazione NCC per atto tra vivi, il termine per l’inizio del servizio non può decorrere dalla cessione del ramo d’azienda o dall’accordo tra cedente e acquirente, se prima della voltura amministrativa il subentrante non è legittimato a esercitare l’attività.
• L’accoglimento dell’impugnazione dell’atto originario e il conseguente obbligo di riesame fanno venir meno l’interesse a contestare il successivo diniego di autotutela relativo al medesimo atto.

Come è indicizzato