Sentenza n. 4814/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune aveva chiesto la condanna dei proprietari al pagamento di oneri di urbanizzazione secondaria, contributo sul costo di costruzione e sanzioni relativi a una convenzione urbanistica. I proprietari avevano stipulato la convenzione, poi ceduto i terreni a una società che era subentrata negli obblighi e aveva ottenuto il permesso di costruire; la società aveva tuttavia pagato solo una parte degli oneri. Dopo la risoluzione giudiziale della compravendita e un accordo transattivo relativo ad alcuni degli immobili realizzati, i proprietari hanno impugnato la sentenza del TAR deducendo: 1) l’assenza di una loro obbligazione, poiché gli oneri sarebbero gravati esclusivamente sulla società titolare del successivo permesso di costruire; 2) in subordine, la limitazione dell’eventuale obbligo alla quota di 13/30 degli immobili; 3) in via incidentale condizionata, l’obbligo del Comune di escutere previamente la fideiussione, con conseguente esclusione delle sanzioni; 4) il diritto allo scomputo, dagli oneri dovuti, dei maggiori costi sostenuti per le opere di urbanizzazione primaria. Il Comune ha proposto appello incidentale contro la declaratoria di prescrizione delle sanzioni, sostenendo l’esistenza di solidarietà tra i debitori, l’applicabilità dell’art. 1310 c.c. e, in subordine, del termine ordinario decennale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale sia quello incidentale. Ha ritenuto che l’obbligazione dei proprietari derivasse direttamente dalla convenzione urbanistica da essi sottoscritta e avesse natura propter rem; la successiva cessione dei terreni e il rilascio del permesso di costruire alla società cessionaria non li avevano liberati, in assenza di una liberazione espressa del Comune o di un contratto trilaterale. La risoluzione della compravendita aveva inoltre efficacia retroattiva ex art. 1458 c.c., travolgendo l’effetto traslativo e rendendo irrilevante la tesi della riferibilità dell’obbligazione alla sola società. L’effetto retroattivo riguardava l’intera area e tutti gli immobili, mentre il successivo accordo transattivo, al quale il Comune era estraneo, non poteva incidere sulle obbligazioni convenzionali verso l’amministrazione. È stato respinto anche il motivo sullo scomputo: la convenzione prevedeva lo scomputo delle opere di urbanizzazione primaria e stabiliva espressamente il pagamento dell’intero importo degli oneri di urbanizzazione secondaria e del contributo sul costo di costruzione, senza consentire detrazioni per maggiori esborsi. Non è stata esaminata nel merito la censura subordinata sulla fideiussione, poiché condizionata all’accoglimento dell’appello incidentale. Quest’ultimo è stato respinto perché il debito per sanzioni non è solidale tra i diversi debitori: la sanzione è autonomamente riferibile a ciascun obbligato, sicché l’insinuazione del credito al passivo della società non ha interrotto la prescrizione nei confronti dei proprietari. Non è applicabile neppure il termine decennale, poiché la sanzione non costituisce un’obbligazione negoziale, anche se l’obbligazione principale inadempiuta ha fonte convenzionale. Spese del grado compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 1458 c.c.

  La risoluzione del contratto per inadempimento ha effetto retroattivo tra le parti.

  La risoluzione della compravendita ha travolto retroattivamente l’effetto traslativo delle aree, escludendo che la cessione potesse fondare la liberazione dei proprietari dalle obbligazioni convenzionali.

• art. 1273 c.c.

  Richiamato per affermare che la liberazione del cedente dalle obbligazioni convenzionali richiede un contratto trilaterale di cessione o un’espressa dichiarazione del Comune.

• art. 1310 c.c.

  Non applicabile alle sanzioni amministrative autonomamente riferibili a ciascun debitore, in assenza di un vincolo di solidarietà.

• art. 5 l. n. 689/1981

  Il concorso di più persone nella violazione non determina solidarietà tra i coobbligati ai fini dell’estensione degli effetti interruttivi della prescrizione.

• art. 6 l. n. 689/1981

  La solidarietà in materia sanzionatoria opera solo nelle ipotesi previste dalla legge; non è stata ritenuta applicabile alla fattispecie.

• art. 28 l. n. 689/1981

  Il termine quinquennale di prescrizione è stato ritenuto applicabile alle sanzioni amministrative, con conseguente prescrizione della pretesa nei confronti dei proprietari.

• art. 12 l. n. 689/1981

  Richiamato in relazione all’ambito di applicazione delle disposizioni della legge sulle sanzioni amministrative.

• art. 11 c.p.a.

  Richiamato per il termine di riassunzione dopo la declinatoria di giurisdizione e per la conservazione degli effetti della domanda.

• art. 59, comma 2, l. n. 69/2009

  La mancata riassunzione entro il termine previsto ha impedito la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, secondo la ricostruzione del giudice di primo grado.

Massime di principio

• Le obbligazioni di pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione assunte con una convenzione urbanistica hanno natura propter rem e possono gravare sia sul sottoscrittore della convenzione sia sull’acquirente dell’area o sul soggetto che realizza l’intervento, con vincolo solidale; la cessione dell’area e il subentro dell’acquirente non liberano il cedente in assenza di una specifica liberazione del Comune o di un contratto trilaterale di cessione della convenzione.
• La successiva risoluzione per inadempimento della compravendita dell’area, avendo efficacia retroattiva tra le parti, travolge l’effetto traslativo e non può essere utilizzata per sostenere che le obbligazioni convenzionali siano sorte o rimaste esclusivamente in capo all’acquirente.
• Un accordo transattivo stipulato tra privati o tra il proprietario e il fallimento dell’acquirente, al quale l’amministrazione non abbia partecipato, non può modificare né estinguere le obbligazioni assunte verso il Comune con la convenzione urbanistica.
• Quando la convenzione urbanistica prevede espressamente lo scomputo delle opere di urbanizzazione primaria e stabilisce, separatamente, la corresponsione dell’intero importo degli oneri di urbanizzazione secondaria e del contributo sul costo di costruzione, non è consentito detrarre da questi ultimi i maggiori costi sostenuti per le opere primarie, in assenza di una specifica previsione convenzionale.
• Le sanzioni amministrative per il ritardato pagamento degli oneri sono autonomamente riferibili a ciascun debitore e non costituiscono un debito solidale, salvo diversa previsione normativa; pertanto, l’atto interruttivo compiuto nei confronti di uno dei debitori non produce effetti verso gli altri ai sensi dell’art. 1310 c.c.
• La natura negoziale dell’obbligazione principale inadempiuta non trasforma in obbligazione contrattuale la sanzione amministrativa conseguente all’inadempimento; alla sanzione resta applicabile il termine di prescrizione proprio delle sanzioni amministrative, non quello ordinario decennale.

Come è indicizzato