Sentenza n. 6338/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo per omessa impugnazione delle delibere comunali che avevano indetto e concluso la procedura selettiva delle proposte da inserire nel POC. Deduceva che gli atti lesivi fossero soltanto l'adozione e l'approvazione del POC e che gli atti della fase preliminare non avessero autonoma lesività. Contestava inoltre la declaratoria di inammissibilità dei primi motivi aggiunti, con i quali aveva impugnato il verbale del Comitato Urbanistico Metropolitano che aveva ritenuto improcedibile la proposta di accordo operativo, reputandolo un atto immediatamente lesivo e non un mero atto endoprocedimentale. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, violazione della disciplina regionale urbanistica, del PSC e delle schede di ambito, violazione dei principi di par condicio e trasparenza, difetto dei presupposti, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e difetto di motivazione. L'appellante non ha impugnato la declaratoria di inammissibilità relativa ai secondi motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato l'inammissibilità del ricorso introduttivo. La delibera comunale che aveva approvato le risultanze della procedura selettiva, escludendo la proposta della società, costituiva infatti un provvedimento autonomo e immediatamente lesivo, da impugnare tempestivamente; le successive delibere di adozione e approvazione del POC non potevano aggiungere utilità alla tutela contro quella definitiva esclusione. Di conseguenza, il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito le censure rivolte agli atti del POC. Ha invece accolto l'appello quanto ai primi motivi aggiunti. Il verbale del CUM, pur formalmente qualificato come parere preliminare, aveva determinato un vero e proprio arresto procedimentale, poiché aveva ritenuto improcedibile la proposta per l'inutilizzabilità dell'accordo operativo in un Comune già dotato di POC e aveva indicato che la proposta dovesse essere ritirata. Tale determinazione non riguardava la sostenibilità ambientale e territoriale della proposta, che costituiva l'oggetto del parere previsto dall'art. 38 della l.r. n. 24/2017, ma una questione preliminare non idonea a impedire al Comune l'esercizio delle proprie competenze. Il CUM avrebbe dovuto svolgere l'attività istruttoria, valutativa e consultiva prevista dalla legge e pronunciarsi sul merito della proposta; solo rispetto a un parere di merito il Consiglio comunale avrebbe potuto eventualmente adeguarsi o discostarsene con motivazione puntuale e circostanziata. Il parere di improcedibilità è stato pertanto annullato, con assorbimento delle ulteriori censure e salvezza del potere-dovere del CUM di pronunciarsi sul merito della proposta. L'appello è stato accolto parzialmente; le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 38 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il Consiglio comunale autorizza la stipula dell'accordo [...] adeguando l'accordo al parere formulato dal CU [...] ovvero esprimendosi sullo stesso con motivazioni puntuali e circostanziate.

  La disposizione attribuisce al Comune il ruolo di autorità procedente e disciplina un parere del Comitato relativo alla sostenibilità ambientale e territoriale della proposta. Il parere non può essere sostituito da una pronuncia preliminare di improcedibilità fondata sull'inutilizzabilità dello strumento, tale da arrestare il procedimento e impedire al Comune ogni determinazione conclusiva.

• art. 4 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  È richiamato nel quadro della disciplina regionale applicabile alla formazione e attuazione degli strumenti urbanistici; il richiamo non legittima il CUM a impedire lo svolgimento del procedimento previsto dall'art. 38 mediante una pronuncia preliminare non contemplata dalla relativa disciplina.

• art. 34 c.p.a.

  È richiamato per salvaguardare il potere-dovere del CUM di pronunciarsi sul merito della proposta di accordo operativo dopo l'annullamento del parere di improcedibilità.

• art. 30 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  È richiamato con riferimento alle attività istruttorie, valutative e consultive che il CUM avrebbe dovuto svolgere nel procedimento di attuazione del PSC.

Massime di principio

• In una procedura urbanistica articolata in una fase selettiva preliminare e in una successiva fase di adozione e approvazione del piano, l'atto che conclude la selezione escludendo una proposta e impedendo l'attuazione dell'intervento è autonomamente e immediatamente lesivo e deve essere tempestivamente impugnato; la successiva approvazione del piano non riapre il termine né consente di contestare efficacemente, per la prima volta, l'esclusione già definitiva.
• Un atto formalmente qualificato come parere preliminare è immediatamente impugnabile quando, per il suo contenuto e per gli effetti concreti, determina un arresto procedimentale e preclude qualsiasi ulteriore sviluppo favorevole della procedura.
• Nell'ambito del procedimento per l'approvazione di un accordo operativo urbanistico, l'organo chiamato a esprimere il parere previsto dalla legge regionale deve pronunciarsi sull'oggetto specificamente attribuitogli, quale la sostenibilità ambientale e territoriale della proposta; non può sostituire tale valutazione con una pronuncia preliminare di improcedibilità fondata sull'asserita inutilizzabilità dello strumento urbanistico.
• Quando la disciplina procedimentale consente al Comune di adeguarsi a un parere o di superarlo con motivazioni puntuali e circostanziate, un parere che arresti il procedimento senza esprimersi sul merito priva illegittimamente l'autorità procedente delle proprie competenze e viola la scansione procedimentale prevista dalla legge.

Come è indicizzato