Cassazione Civile, Sentenza n. 31730/2023 del 15/11/2023

Esito

La controversia

La società agricola ha chiesto l'accertamento negativo del diritto della Regione di recuperare, mediante compensazione, parte degli aiuti comunitari erogati per gli anni 2015-2016 in base ai calcoli di Agea (Reg. UE n.1307/2013 e D.M. n.6513/2014). L'azione si fondava sull'affermazione che il recupero fosse conseguenza di un errore di calcolo dell'autorità competente (Agea) non rilevabile dal beneficiario in buona fede, così da inibire l'obbligo di restituzione ai sensi dell'art.7, par.3 del Reg. (UE) n.809/2014. La Regione ha opposto, tra l'altro, che il ricalcolo era in realtà espressione di una riduzione lineare prevista dal Regolamento UE n.1307/2013 (per rispettare plafond e priorità a categorie come giovani agricoltori) e che l'Organismo Pagatore Regionale (O.P.R.) aveva legittimamente operato il recupero mediante compensazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso principale (rigetto), assorbendo il ricorso incidentale. Ha confermato che la giurisdizione spettava al giudice ordinario e ha ritenuto corretta la ricostruzione della Corte d'appello secondo cui l'operazione era riconducibile a una riduzione lineare disposta nell'ambito delle competenze previste dal Reg. (UE) n.1307/2013 e non alla correzione di un errore rilevante ai sensi dell'art.7, par.3 del Reg. (UE) n.809/2014. La Corte ha inoltre escluso vizi di motivazione della sentenza impugnata e ha ritenuto inammissibili o infondati i mezzi che tentavano una nuova valutazione di fatto o che rimandavano l'impugnativa a comportamenti o atti (Agea) non parte in giudizio. Sono state chiarite anche le ragioni per cui una riduzione lineare può realizzarsi anche dopo il pagamento e perché l'O.P.R. può procedere a recuperi mediante compensazione nei limiti delle proprie competenze.

Norme richiamate

• Regolamento (UE) n. 1307/2013

  Disciplina i pagamenti diretti e attribuisce allo Stato membro (e per l'Italia ad Agea) il potere-dovere di attuare riduzioni lineari per rispettare il plafond e dare priorità a determinate categorie (es. giovani agricoltori). La riduzione lineare può essere applicata dopo presentazione delle domande e anche dopo l'esecuzione dei pagamenti, in quanto la competenza di autorizzazione e ricalcolo spetta all'autorità nazionale (Agea) mentre l'esecuzione del pagamento spetta all'O.P.R.

• Regolamento (UE) n. 809/2014 (Regolamento di esecuzione)

  Prevede che l'obbligo di recupero non si applichi quando il pagamento sia stato effettuato per errore dell'autorità competente e l'errore non poteva ragionevolmente essere scoperto dal beneficiario (buona fede). Nel caso concreto la Corte ha ritenuto che i fatti non dimostravano un errore rimproverabile all'Autorità riconducibile a questa norma, e che la qualificazione come 'errore p.a.' nei registri non fosse decisiva.

• Regolamento (UE) n. 1306/2013

  Stabilisce termini e regole per l'esecuzione dei pagamenti da parte degli organismi pagatori; da ciò deriva che l'O.P.R., dovendo pagare entro termini stabiliti, può trovarsi nella situazione di eseguire pagamenti prima che Agea completi ricalcoli nazionali che possono poi dar luogo a recuperi.

• Regolamento (UE) n. 639/2014

  Norma richiamata nel contesto delle regole di applicazione della PAC; utilizzata dalla ricorrente ma la Corte non l'ha ritenuta dirimente per dimostrare un errore che impedisca il recupero.

• D.M. Politiche Agricole 18/11/2014 n. 6513

  artt. citati nel giudizio

  Atto normativo nazionale di attuazione; richiamato dalla ricorrente per sostenere la regolarità dei pagamenti, ma la Corte ha ritenuto che non invalidasse la qualificazione della riduzione come misura prevista dal Reg. 1307/2013.

• D.M. n. 144/2015

  Citato dalla ricorrente; non ritenuto sufficiente a dimostrare un errore idoneo ad impedire il recupero.

• Regolamenti (UE) n. 1089/2015 e n. 1748/2015

  Richiamati dalla ricorrente nel quadro delle norme tecniche e di esecuzione della PAC; la Corte non ha ritenuto che il loro richiamo mutasse la qualificazione operata dalla Corte d'appello.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)

  Rilevato il principio di rinvio pregiudiziale: un giudice nazionale può astenersi dal sottoporre una questione alla Corte UE solo se l'interpretazione del diritto dell'Unione è chiarissima. La Corte ha ritenuto che non vi fossero precedenti comunitari che giustificassero una diversa interpretazione rispetto a quella adottata.

• Codice civile

  Norma sull'onere della prova: la ricorrente invocava la regola, ma la Corte ha spiegato che la decisione di merito non si fondava su una errata ripartizione dell'onere della prova ma sulla valutazione complessiva degli elementi istruttori.

• Codice di procedura civile

  Richiamati nei motivi di cassazione per censure di motivazione e omesso esame di fatti decisivi; la Corte ha ritenuto la motivazione adeguata e i presunti fatti decisivi già valutati dalla Corte d'appello.

Massime di principio

• La giurisdizione sulle domande di accertamento negativo relative al recupero di contributi PAC spettano al giudice ordinario quando l'attore contesta il diritto di recupero dell'ente locale/regione fondandosi principalmente su fatti (buona fede, presunto errore non rilevabile), non quando si impugna formalmente l'illegittimità di un atto amministrativo sostanziale emesso dall'autorità nazionale.
• Occorre distinguere tra (a) ricalcolo/recupero fondato su una riduzione lineare prevista dal Reg. UE n.1307/2013 (competenza dello Stato membro/Agea) e (b) recupero per correzione di un errore amministrativo ai sensi dell'art.7(3) del Reg. 809/2014. La qualificazione è essenzialmente questione di fatto e va provata con elementi decisivi; l'etichetta 'errore p.a.' nei registri non è automatica prova della sussistenza dell'eccezione.
• La buona fede del beneficiario è rilevante ai fini dell'eccezione di non recuperabilità prevista dall'art.7(3) del Reg. 809/2014, ma tocca all'attore dimostrare che l'errore era effettivamente non ragionevolmente scoperto. La prova richiede elementi specifici; non basta la sola indicazione di comunicazioni o circolari generiche.
• Se il rimedio che si contesta (es. riduzione lineare) è di competenza di un'autorità diversa da quella convenuta in giudizio (es. Agea) la parte che agisce dovrebbe considerare l'indispensabilità o la rilevanza di quella autorità: critiche all'operato di soggetti non evocati possono risultare inammissibili o improprie come rilievi di fatto.
• La riduzione lineare può essere effettuata anche dopo l'esecuzione dei pagamenti dall'O.P.R., per ragioni connesse alla ripartizione del plafond nazionale e alla necessità di rispettare priorità (es. riserva per giovani agricoltori); l'O.P.R. può quindi operare recuperi mediante compensazione nell'ambito delle proprie competenze.
• In giudizio cautelativo o di accertamento negativo, tentativi di riformulare la domanda originaria o di ottenere un controllo pieno sull'esercizio di potestà di terzi (Agea) rischiano di essere inammissibili o di fallire se fondati su una rinnovata valutazione di fatto già compiuta dal giudice di merito.