Cassazione Civile, Sentenza n. 2195/2020 del 30/01/2020

Esito

La controversia

A seguito di un’ispezione svolta dalla Banca d’Italia presso un istituto bancario dal 15 aprile al 9 agosto 2013, a componenti del consiglio di amministrazione privi di deleghe furono contestate violazioni del Testo unico bancario relative a carenze organizzative e nei controlli interni, inosservanza delle disposizioni sulle politiche di remunerazione, carenze nel processo del credito e omessa segnalazione all’Organo di vigilanza di posizioni anomale. Con delibera n. 424 del 2014 la Banca d’Italia irrogò sanzioni amministrative. La Corte d’appello di Roma, con decreto del 6 settembre 2016, rigettò l’opposizione. I destinatari ricorsero per cassazione con tre motivi. Primo: violazione dell’art. 14 della L. n. 689/1991 e omesso esame del verbale ispettivo, sostenendo che il termine di novanta giorni per avviare il procedimento sanzionatorio dovesse decorrere dalla conclusione della prima ispezione, il 12 aprile 2013, e fosse quindi scaduto quando gli addebiti furono contestati il 6 novembre 2013. Secondo: violazione dell’art. 24 Cost., dell’art. 111 Cost., dell’art. 24 della L. n. 262/2005 e dell’art. 145 TUB, per mancata conoscenza, nel procedimento amministrativo, degli atti e del parere della Commissione per l’esame delle irregolarità e della proposta sanzionatoria, nonché per mancata separazione delle funzioni istruttorie e decisorie. Terzo: omesso esame del fatto che i ricorrenti avrebbero adottato iniziative correttive, raccolte in un remediation plan presentato all’autorità e depositato nel giudizio di opposizione, che avrebbero dovuto essere considerate ai fini della sanzione.

La decisione

La Corte ha rigettato tutti e tre i motivi. Sul primo, ha confermato che il termine per la contestazione decorre dal completamento degli accertamenti necessari ad acquisire piena conoscenza dei fatti e non dalla mera percezione delle criticità emerse nella prima ispezione; la Corte d’appello aveva motivatamente ritenuto che l’accertamento delle violazioni contestate fosse avvenuto solo all’esito della seconda ispezione, tenuto conto della complessità degli accertamenti e del mancato adeguamento alle raccomandazioni. Il verbale della prima ispezione era stato esaminato e ritenuto insufficiente a provare le violazioni. Sul secondo, ha escluso la violazione del diritto di difesa e del contraddittorio: tali garanzie riguardano il giudizio, mentre l’opposizione davanti alla Corte d’appello aveva consentito il pieno esame delle ragioni dei destinatari davanti a un giudice indipendente e imparziale con piena giurisdizione; nel caso concreto, inoltre, le sanzioni non erano sostanzialmente penali. Sul terzo, ha rilevato che il giudice di merito aveva considerato il remediation plan e ritenuto inadeguati i rimedi adottati, commisurando la sanzione anche al ruolo di ciascun opponente. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti: Euro 4.500,00 per compensi, oltre spese forfettarie del 15%, Euro 200,00 per esborsi e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 14 L. n. 689/1991

  Il termine prescritto per la contestazione della violazione non decorre, pertanto, nè dalla data di consumazione della violazione (che, segna, invece, il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio ai sensi dell’art. 28 della stessa legge), nè dalla mera percezione del fatto, ma dal compimento di tutte le indagini volte ad acquisire la piena conoscenza dei fatti e della determinazione della sanzione, che siano ritenute necessarie da parte degli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni – per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa – oppure degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria (Cass. 7.8.2012 n. 14210).

  Il termine per la contestazione decorre quando sono completate le indagini necessarie per acquisire piena conoscenza dei fatti e determinare la sanzione, non dalla consumazione della violazione né dalla semplice percezione del fatto.

• art. 28 L. n. 689/1991

  Il termine prescritto per la contestazione della violazione non decorre, pertanto, nè dalla data di consumazione della violazione (che, segna, invece, il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio ai sensi dell’art. 28 della stessa legge), nè dalla mera percezione del fatto, ma dal compimento di tutte le indagini volte ad acquisire la piena conoscenza dei fatti e della determinazione della sanzione, che siano ritenute necessarie da parte degli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni – per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa – oppure degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria (Cass. 7.8.2012 n. 14210).

  La data di consumazione della violazione segna il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio, distinta dalla decorrenza del termine per contestare la violazione.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  La valutazione circa la tempestività della notifica degli estremi della violazione – in relazione all’“accertamento” dell’organo addetto al controllo – è riservata al giudice di merito (Cassazione civile sez. un., 07/04/2014, n. 8053)e, come tale, può essere sindacata, in sede di legittimità, soltanto per vizio di motivazione (art. 360 c.p.c., n. 5).

  La valutazione di merito sulla tempestività della contestazione, correlata all’accertamento dell’organo di controllo, è sindacabile in Cassazione nei limiti del vizio di motivazione.

• art. 24 Cost.

  Questa Corte ha, in più occasioni, affermato che il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e quello del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. concernono il giudizio e non il procedimento amministrativo, e che il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 145 del Testo Unico Bancario è conforme alla giurisprudenza sovranazionale, con particolare riferimento all’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (Cass. N. 4725 del 2016, Cass. 16313/2016 e 463/2017).

  Il diritto di difesa è garantito nel giudizio; l’eventuale insufficienza delle garanzie del procedimento amministrativo sanzionatorio non determina, di per sé, la violazione dell’art. 24 Cost. quando le ragioni dell’interessato possono essere sottoposte a un giudice dotato di piena giurisdizione.

• art. 111 Cost.

  Questa Corte ha, in più occasioni, affermato che il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e quello del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. concernono il giudizio e non il procedimento amministrativo, e che il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 145 del Testo Unico Bancario è conforme alla giurisprudenza sovranazionale, con particolare riferimento all’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (Cass. N. 4725 del 2016, Cass. 16313/2016 e 463/2017).

  Le garanzie del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. attengono alla fase giurisdizionale; nel caso esaminato la tutela è stata assicurata dall’opposizione davanti a un giudice indipendente e imparziale con piena giurisdizione.

• art. 145 D.Lgs. n. 385/1993 (TUB)

  Questa Corte ha, in più occasioni, affermato che il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e quello del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. concernono il giudizio e non il procedimento amministrativo, e che il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 145 del Testo Unico Bancario è conforme alla giurisprudenza sovranazionale, con particolare riferimento all’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (Cass. N. 4725 del 2016, Cass. 16313/2016 e 463/2017).

  Il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 145 TUB è ritenuto compatibile con le garanzie convenzionali quando l’interessato può ottenere il riesame delle proprie ragioni davanti a un giudice indipendente e imparziale dotato di piena giurisdizione.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Questa Corte ha, in più occasioni, affermato che il diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. e quello del giusto processo di cui all’art. 111 Cost. concernono il giudizio e non il procedimento amministrativo, e che il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 145 del Testo Unico Bancario è conforme alla giurisprudenza sovranazionale, con particolare riferimento all’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (Cass. N. 4725 del 2016, Cass. 16313/2016 e 463/2017).

  La compatibilità convenzionale del procedimento sanzionatorio è stata riconosciuta in ragione della possibilità di sottoporre la sanzione al controllo giurisdizionale indicato dalla Corte.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  La valutazione circa la tempestività della notifica degli estremi della violazione – in relazione all’“accertamento” dell’organo addetto al controllo – è riservata al giudice di merito (Cassazione civile sez. un., 07/04/2014, n. 8053)e, come tale, può essere sindacata, in sede di legittimità, soltanto per vizio di motivazione (art. 360 c.p.c., n. 5).

  La Corte ha escluso che la valutazione di merito sulla tempestività possa essere riesaminata in sede di legittimità come questione di violazione di legge; il controllo è limitato al vizio motivazionale.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Nel procedimento d’opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria la motivazione dell’ordinanza-ingiunzione in ordine alla concreta determinazione della sanzione, ove la norma indichi un massimo ed un minimo, si risolve semplicemente nell’esposizione dei criteri seguiti dall’autorità ingiungente per pervenire alla liquidazione della somma pretesa, secondo un potere discrezionale insindacabile in sede di legittimità (Cassazione civile sez. II, 19/03/2007, n. 6417; Cass. Civ., Sez II, 21952/2014).

  La censura di omesso esame non può condurre a una rivalutazione in Cassazione dei criteri di commisurazione della sanzione quando il giudice di merito abbia esaminato gli elementi addotti e motivato la valutazione.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  In conseguenza del rigetto del ricorso, la Corte ha dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale.

Massime di principio

• Nelle sanzioni amministrative, il termine per contestare la violazione decorre dal completamento degli accertamenti che l’amministrazione ritenga necessari per acquisire piena conoscenza dei fatti e determinare la sanzione; non decorre dalla mera percezione del fatto né necessariamente dalla conclusione di una precedente ispezione che abbia rilevato criticità non ancora sufficienti a constatare le violazioni.
• Nel valutare la tempestività della contestazione, il giudice deve considerare il complesso degli accertamenti e la congruità del tempo impiegato rispetto alla loro complessità, ma non può sostituirsi all’amministrazione nel giudicare l’opportunità di atti istruttori collegati e svolti senza apprezzabile intervallo temporale. La relativa valutazione è riservata al giudice di merito ed è sindacabile in Cassazione nei limiti del vizio motivazionale.
• Il diritto di difesa e le garanzie del giusto processo non impongono che il procedimento amministrativo sanzionatorio riproduca tutte le garanzie del giudizio, se l’interessato può sottoporre le proprie ragioni a un giudice indipendente e imparziale dotato di piena giurisdizione.
• Quando la legge stabilisce un minimo e un massimo edittale, la motivazione sulla determinazione concreta della sanzione può consistere nell’indicazione dei criteri seguiti dall’autorità; la valutazione discrezionale così compiuta non è riesaminabile in Cassazione, salvo i vizi consentiti dal giudizio di legittimità.

Come è indicizzato