Cassazione Civile, Sentenza n. 2201/2020 del 30/01/2020

Esito

La controversia

La ricorrente, componente del consiglio di amministrazione di una società di intermediazione mobiliare, aveva impugnato davanti alla Corte d’appello di Genova, ai sensi dell’art. 195 T.U.F., il provvedimento dell’autorità di vigilanza dell’8 aprile 2014, notificato il 15 maggio 2014, che le aveva irrogato una sanzione complessiva di 43.500 euro per carenze organizzative e dei controlli interni della società. La Corte d’appello, con decreto del 1° agosto 2016, aveva rigettato l’opposizione. Con nove motivi di ricorso per cassazione, la destinataria della sanzione ha contestato: la legittimità costituzionale delle norme del D.Lgs. n. 72 del 2015 che avevano previsto l’udienza pubblica e l’applicazione della relativa garanzia ai giudizi in corso; la violazione del contraddittorio e la mancata separazione delle funzioni istruttorie e decisorie nella fase amministrativa; la genericità degli addebiti, la carenza di prova delle violazioni e della colpa e l’errata ripartizione dell’onere probatorio; la violazione del ne bis in idem per la contemporanea pendenza di procedimenti sanzionatori presso l’autorità bancaria e l’autorità di vigilanza sui mercati; la tardività della contestazione, assumendo che il termine di 180 giorni decorresse dalla prima relazione ispettiva; la prescrizione quinquennale; infine, l’insufficiente valutazione dei rilievi e della gravità della condotta ai fini della sanzione. Ha inoltre denunciato vizi di motivazione e omesse pronunce.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha escluso che le modifiche del D.Lgs. n. 72 del 2015 eccedessero la delega legislativa, poiché coerenti con i suoi indirizzi e dirette ad ampliare le garanzie processuali. Ha respinto le censure sulla fase amministrativa: nel giudizio di opposizione il giudice ha cognizione piena sul rapporto sanzionatorio e le irregolarità amministrative rilevano soltanto se abbiano concretamente compresso la difesa; non è di per sé incompatibile con l’art. 6 CEDU il cumulo di funzioni interne o la decisione dell’organo sovraordinato, da valutare in concreto. Ha escluso il ne bis in idem, considerando la natura non penale delle sanzioni in questione e il diverso oggetto dei due procedimenti: quello dell’autorità bancaria riguardava carenze organizzative e dei controlli interni, mentre quello dell’altra autorità riguardava gli obblighi relativi allo svolgimento dei servizi d’investimento. I motivi terzo, quinto e settimo sono stati dichiarati inammissibili perché diretti a ottenere una nuova valutazione dei fatti e delle prove; la Corte ha comunque rilevato che il decreto impugnato aveva indicato dettagliatamente le carenze contestate e la loro riferibilità ai doveri degli organi sociali. Ha confermato che l’amministratore deve agire informato e attivarsi per ottenere chiarimenti e controllare l’adeguatezza dell’organizzazione, e che la ricorrente non aveva provato fatti idonei a escludere la responsabilità. Ha ritenuto tempestiva la contestazione, poiché il termine decorre da quando l’accertamento è compiuto o ragionevolmente effettuabile, tenuto conto delle valutazioni necessarie e della conoscenza dei risultati ispettivi da parte dell’organo competente; nel caso concreto le carenze contestate erano emerse o risultavano nella loro gravità all’esito della seconda ispezione, più ampia della prima. Ha escluso la prescrizione perché la violazione organizzativa aveva natura permanente e si era protratta nel quinquennio anteriore alla contestazione. Ha infine ritenuto non necessario esaminare ogni singolo rilievo ai fini della sanzione di 43.500 euro, essendo sufficiente la valutazione dei fatti più significativi e della loro rilevanza rispetto agli interessi tutelati. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in 6.200 euro, di cui 200 per esborsi, oltre spese generali, IVA e CPA; è stato inoltre dichiarato dovuto l’ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 76 Cost.

  Alla luce dei suddetti principi, deve escludersi che la previsione della pubblicità dell’udienza di discussione delle opposizioni avverso le sanzioni amministrative previste dal T.U.F., contenuta nel D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 5 e l’espressa estensione di tale garanzia anche ai processi in corso, contenuta nel successivo art. 6, comma 8 della predetta normativa, abbia violato il parametro costituzionale di cui all’art. 76 Cost., trattandosi di scelte del legislatore delegato coerenti con gli indirizzi generali della delega, compatibili con la ratio di questa e tali da comportare un ampliamento delle garanzie processuali offerte al destinatario della sanzione.

  La norma delegata è compatibile con la delega quando costituisce uno sviluppo coerente delle sue finalità e amplia le garanzie processuali del destinatario della sanzione.

• art. 195 T.U.F.

  Va innanzitutto ribadito che nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa gli eventuali vizi di motivazione concernenti le difese presentate dall’interessato in sede amministrativa non comportano la nullità del provvedimento impugnato, e quindi l’insussistenza della pretesa sanzionatoria derivante dalla violazione commessa, in quanto il giudizio di opposizione non ha ad oggetto l’atto amministrativo in sè considerato, ma il rapporto, con conseguente cognizione piena del giudice, che potrà – e dovrà – valutare le deduzioni difensive proposte dall’interessato in sede amministrativa, ed eventualmente non esaminate o non motivatamente respinte, qualora esse siano espressamente riproposte nei motivi di opposizione, decidendo su di esse con pienezza di poteri, sia che le stesse investano questioni di diritto che di fatto.

  L’opposizione investe il rapporto sanzionatorio e non il solo atto amministrativo: il giudice decide con cognizione piena sulle difese riproposte, sicché l’eventuale carenza motivazionale nella fase amministrativa non determina automaticamente la nullità della sanzione.

• art. 6 CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assurgono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  Le irregolarità della fase amministrativa incidono sulle garanzie convenzionali soltanto se comprimono concretamente la difesa; la successiva opposizione davanti a un giudice indipendente con cognizione piena e contraddittorio sul rapporto può assicurare le garanzie richieste.

• art. 14 L. 689/1981

  In tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14 decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.

  Il termine per contestare l’illecito decorre dal completamento dell’accertamento, o dal momento in cui esso avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo competente, e non dalla mera acquisizione materiale dei fatti.

• art. 28 L. 689/1981

  Da un lato va evidenziato che l’illecito di cui si discute, in quanto attinente all’organizzazione dei controlli interni alla S.I.M., ha natura permanente, con la conseguenza che il termine di prescrizione va calcolato non già dall’inizio della condotta contestata, ma dal suo termine o – al massimo – dal momento della contestazione.

  Per un illecito permanente relativo all’organizzazione dei controlli interni, la prescrizione decorre dalla cessazione della condotta, e non dal suo inizio.

• artt. 2381 e 2392 c.c.

  La Corte genovese esamina quindi la posizione del membro del Consiglio di Amministrazione, affermando che “è difficile credere, considerate le limitate dimensioni della società, che i consiglieri di amministrazione fossero all’oscuro della molteplicità dei ruoli e funzioni…” rivestite dal M. (cfr. pag.22) e ribadisce che in base al combinato-disposto degli artt. 2392 e 2381 c.c. sussiste un dovere degli amministratori di una società di agire informati, che si articola innanzitutto nel potere-dovere di sollecitare informazioni e chiarimenti agli organi delegati (cfr. pagg.16 e ss. della decisione impugnata).

  Gli amministratori devono agire informati e hanno il potere-dovere di chiedere informazioni e chiarimenti agli organi delegati; l’omessa attivazione dei controlli organizzativi può integrare una violazione propria, anche senza aver direttamente commesso o agevolato gli illeciti altrui.

• art. 2697 c.c.

  Peraltro, va anche considerato che nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa spetta all’opponente la prova positiva del fatto impeditivo o estintivo della pretesa sanzionatoria e che nel caso specifico la P. non ha provato, nè offerto di provare, i fatti che lo potrebbero esonerare dalla responsabilità, avendo proposto una linea difensiva che – come già detto – più che contestare i singoli fatti in sè stessi tende a sminuirne il significato lesivo, in tal modo confermandone implicitamente l’esistenza.

  Nell’opposizione a sanzione amministrativa, una volta posti a fondamento della pretesa i fatti contestati, spetta all’opponente provare i fatti impeditivi o estintivi e quelli idonei a escludere la responsabilità.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Poichè il ricorso per cassazione è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, va dichiarata la sussistenza, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dei presupposti per l’obbligo di versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

  In caso di rigetto del ricorso per cassazione sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa, l’oggetto è il rapporto sanzionatorio e non il solo atto amministrativo; il giudice ha cognizione piena sulle questioni di fatto e di diritto e deve esaminare le difese amministrative che siano state riproposte in opposizione.
• Le irregolarità della fase amministrativa sanzionatoria rilevano quando abbiano concretamente compresso il diritto di difesa; la successiva opposizione con pieno contraddittorio davanti a un giudice indipendente può assicurare le garanzie dell’art. 6 CEDU.
• Il termine previsto dall’art. 14 L. 689/1981 decorre da quando l’accertamento è compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo competente, considerando il tempo necessario per valutare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito; non decorre dalla mera acquisizione materiale dei fatti.
• Quando l’illecito amministrativo consiste in una carenza organizzativa che si protrae nel tempo, esso ha natura permanente e la prescrizione decorre dalla cessazione della condotta, non dal suo inizio.
• Gli amministratori di una società di intermediazione devono agire informati e attivarsi per ottenere dagli organi delegati informazioni e chiarimenti; la responsabilità per carenze nei controlli e nell’organizzazione può configurare una violazione propria, indipendente dalla prova che l’amministratore abbia direttamente commesso o agevolato le condotte irregolari.
• Nell’opposizione a sanzione amministrativa, l’opponente deve provare i fatti impeditivi o estintivi della pretesa e quelli che possano escludere la propria responsabilità.
• La discrezionalità dell’intermediario nella scelta concreta delle procedure organizzative non esclude il potere dell’autorità di vigilanza di verificarne la congruità rispetto agli obiettivi imposti dalla normativa.
• La gravità della condotta e la congruità della sanzione non si determinano contando i singoli rilievi: assumono rilievo la natura e l’importanza delle condotte rispetto agli interessi protetti dalla norma.

Come è indicizzato