Sentenza n. 6050/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro la richiesta di integrazione documentale e contro la delibera consiliare n. 143/2024. Con il primo motivo deduceva violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, sostenendo che, decorso il termine di trenta giorni dalla domanda di mutamento di destinazione d’uso, si fosse formato il silenzio-assenso, anche in presenza di eventuali difformità urbanistiche. Con il secondo motivo sosteneva che la delibera comunale costituisse una variante allo strumento urbanistico, da approvare secondo il procedimento previsto dalla normativa regionale. Con il terzo motivo lamentava la violazione dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001, ritenendo illegittimo sottoporre alla disciplina del permesso di costruire convenzionato un’istanza che, prima della delibera, sarebbe stata assoggettata al procedimento ordinario. La controversia riguardava un terreno in zona F1 destinata a standard e attrezzature di interesse pubblico, sul quale erano già stati rilasciati titoli edilizi per una struttura ludico-ricreativa e una palestra; l’interessato aveva poi chiesto il mutamento di destinazione d’uso da ludico-ricreativa a commerciale.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del TAR, pur precisando la motivazione. In tema di silenzio-assenso edilizio, il Collegio ha ribadito che il titolo può formarsi anche quando l’intervento non sia conforme alla normativa, purché sussistano i requisiti essenziali previsti dall’art. 20, comma 1, d.P.R. 380/2001. Tuttavia, tale regola presuppone che i presupposti normativi restino invariati durante il procedimento. Nel caso concreto, prima del decorso del termine utile alla formazione del silenzio, era intervenuta la delibera consiliare n. 143/2024, che aveva modificato e integrato la disciplina applicabile alle attrezzature di interesse pubblico nelle zone F1. La sopravvenienza normativa imponeva quindi una nuova valutazione dei presupposti per il rilascio del titolo e rendeva legittima la richiesta comunale di integrazione documentale. Il Collegio ha inoltre escluso che la delibera costituisse una variante urbanistica: la zona F1 era già destinata dal PRG a standard e attrezzature di interesse pubblico e la delibera si limitava a disciplinare le modalità di realizzazione privata e di fruizione pubblica delle attrezzature, mediante convenzione, atto di asservimento o regolamento d’uso. Il richiamo al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. 380/2001 è stato ritenuto descrittivo e funzionale a garantire l’uso pubblico delle opere, non indicativo dell’applicazione integrale dell’istituto nei suoi presupposti ordinari. La convenzione non era diretta a soddisfare esigenze di urbanizzazione connesse a un piano attuativo, ma a garantire la funzione pubblica dell’attrezzatura, le modalità di gestione, la fruizione da parte dei cittadini e i poteri comunali di controllo. È stato ritenuto inconferente il riferimento del TAR all’art. 31-bis l.r. 16/2004, poiché tale disposizione non era richiamata nell’atto impugnato; ciò non incideva comunque sulla legittimità della disciplina comunale, già desumibile dalla destinazione urbanistica delle zone F1. La qualificazione dell’atto è stata effettuata in base al suo contenuto effettivo e al potere concretamente esercitato, non in base al nomen iuris utilizzato. Spese del grado compensate per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso edilizio può formarsi anche in presenza di una non conformità normativa, purché sussistano i requisiti essenziali previsti dal comma 1; tuttavia, la formazione del titolo presuppone la permanenza dei medesimi presupposti normativi durante il procedimento.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, … sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni

  Dopo la scadenza del termine di formazione del silenzio, l’amministrazione conserva soltanto il potere di autotutela; la disposizione conferma l’idoneità del silenzio a produrre effetti provvedimentali.

• art. 2, comma 2-bis, l. 241/1990

  Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo …

  L’attestazione richiesta dal privato deve dare conto del decorso del termine e dell’intervenuto accoglimento, senza trasformarsi in una nuova valutazione sostanziale dell’istanza.

• art. 21, comma 1, l. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l'interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell'attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dagli articoli medesimi …

  La distinzione tra dichiarazioni false e dichiarazioni semplicemente incomplete consente di ritenere che, in assenza di falsità, il silenzio-assenso possa perfezionarsi, sempre che ricorrano gli altri requisiti.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il richiamo al permesso di costruire convenzionato può essere utilizzato, in base al contenuto effettivo della disciplina comunale, come strumento per assicurare la fruizione pubblica delle attrezzature, senza implicare necessariamente l’applicazione dell’istituto quale titolo connesso all’attuazione di un piano urbanistico.

• art. 31-bis l.r. 16/2004

  Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano

  La disposizione è stata ritenuta inconferente nel caso concreto perché non richiamata dall’atto impugnato; la previsione di una convenzione per assicurare la fruizione pubblica era comunque già desumibile dalla disciplina delle zone F1.

• art. 4, lett. f), d.m. 1444/1968

  Gli standard urbanistici individuano gli spazi pubblici da garantire in rapporto alla popolazione e agli insediamenti, costituendo una componente della pianificazione urbanistica e della destinazione delle aree a servizi e attrezzature.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso edilizio può formarsi anche quando l’intervento non sia conforme alla disciplina normativa, purché siano presenti i requisiti essenziali previsti dall’art. 20, comma 1, d.P.R. 380/2001; la non conformità incide sull’illegittimità del titolo eventualmente formatosi, non necessariamente sul suo perfezionamento.
• La formazione del silenzio-assenso presuppone la permanenza, durante il termine procedimentale, dei presupposti giuridici e fattuali necessari al rilascio del titolo. Una modifica normativa o regolamentare sopravvenuta prima della scadenza del termine impone una nuova verifica dei presupposti e può legittimare la richiesta di integrazione documentale, impedendo il perfezionamento del silenzio sulla base della disciplina previgente.
• Una disciplina comunale che regoli, mediante convenzione, asservimento o regolamento d’uso, la realizzazione privata di attrezzature già comprese in una zona urbanistica destinata a standard e servizi pubblici non costituisce, per ciò solo, variante allo strumento urbanistico, se non modifica la destinazione dell’area ma ne disciplina le modalità di attuazione e di fruizione pubblica.
• La qualificazione di un atto amministrativo deve essere determinata dal suo contenuto effettivo e dal potere concretamente esercitato, non dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione; il richiamo al permesso di costruire convenzionato non comporta necessariamente l’applicazione dell’intera disciplina dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001 quando la convenzione persegua la diversa funzione di garantire l’uso pubblico delle attrezzature.

Come è indicizzato