Sentenza n. 3464/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa ha contestato la scelta della Regione di affidare, mediante appalto specifico derivante da un accordo-quadro ICT, servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione relativi al Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale, inclusivi di attività amministrative di supporto alla gestione, accertamento e riscossione. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 59 e 70 del d.lgs. n. 36/2023 e, in subordine, dell’art. 120 dello stesso decreto, sostenendo che l’accordo-quadro riguardasse esclusivamente servizi informatici e non potesse essere utilizzato per affidare servizi amministrativi diversi, mediante confronto limitato ai soli aggiudicatari del lotto 3. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023 in relazione all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997, lamentando che la lex specialis dell’accordo-quadro e dell’appalto specifico non imponesse ai concorrenti il possesso dei requisiti di idoneità professionale e di capacità tecnico-professionale necessari per lo svolgimento dei servizi di supporto alla riscossione. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 in relazione alla mancata previsione della clausola sociale riferita ai dipendenti del gestore uscente. La Regione ha proposto appello incidentale, eccependo l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti, tardività e difetto di legittimazione derivante dalla mancata partecipazione alla gara per l’accordo-quadro.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e, riformando la sentenza del TAR Marche, ha accolto il ricorso originario. Ha ritenuto fondati i primi due motivi, con assorbimento della censura relativa alla clausola sociale. L’accordo-quadro del lotto 3 aveva ad oggetto servizi ICT, consistenti nella gestione, manutenzione e sviluppo di sistemi e applicativi informatici, mentre l’appalto specifico comprendeva servizi amministrativi di supporto alla riscossione, quali la gestione delle istanze di autotutela, degli errori di pagamento, dei rimborsi, delle esenzioni e l’assistenza diretta agli utenti. Tali prestazioni, per natura e contenuto, erano diverse da quelle contemplate dall’accordo-quadro e rappresentavano oltre la metà del valore complessivo dell’appalto specifico; non potevano quindi essere ricondotte implicitamente all’oggetto del precedente affidamento né essere affidate mediante confronto competitivo limitato agli operatori del lotto 3. La restrizione della platea ha leso il favor partecipationis e ha impedito all’impresa appellante di presentare un’offerta. La scelta è stata ritenuta incoerente anche perché, nell’accordo-quadro, non erano stati verificati i requisiti professionali e tecnico-organizzativi necessari per lo svolgimento dei servizi amministrativi di supporto alla riscossione. L’appello incidentale della Regione è stato respinto: non sussisteva un onere di impugnare gli atti dell’accordo-quadro, poiché la lesività si era manifestata solo con l’appalto specifico e le prestazioni controverse non risultavano dalla lex specialis dell’accordo-quadro. Il progetto di gara non poteva ampliare o precisare in senso innovativo l’oggetto del lotto rispetto a bando, disciplinare e capitolato. È stata inoltre riconosciuta la legittimazione dell’impresa, pur non avendo partecipato alla gara originaria, poiché essa contestava la successiva illegittima estensione dell’oggetto dell’accordo-quadro e la conseguente esclusione dalla nuova procedura. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 59 d.lgs. n. 36/2023

  comma 1; comma 4, lett. b)

  L’accordo-quadro e gli appalti specifici devono rimanere entro l’ambito oggettivo delle prestazioni definite dall’accordo-quadro; non è legittimo utilizzare il confronto competitivo tra i suoi aggiudicatari per affidare servizi diversi e ulteriori.

• art. 70 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale fondamento del principio di tipicità delle procedure di scelta del contraente.

• art. 120 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato in via subordinata dall’appellante, senza una distinta applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 100 d.lgs. n. 36/2023

  I requisiti di partecipazione devono essere coerenti con le prestazioni effettivamente oggetto dell’affidamento; non è sufficiente aver verificato requisiti riferiti a servizi informatici quando l’appalto comprende anche servizi amministrativi specialistici.

• art. 53 d.lgs. n. 446/1997

  È richiamato in relazione ai requisiti professionali per lo svolgimento dei servizi di gestione e supporto alla riscossione dei tributi degli enti pubblici.

• art. 57 d.lgs. n. 36/2023

  La censura relativa alla mancata previsione della clausola sociale è stata dichiarata assorbita in ragione dell’accoglimento dei primi due motivi.

• art. 87 d.lgs. n. 36/2023

  Il disciplinare regola lo svolgimento della selezione, mentre il capitolato speciale definisce i contenuti del futuro rapporto contrattuale; bando, disciplinare e capitolato costituiscono nel loro insieme la lex specialis vincolante.

• art. 41, comma 12, d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato dalla Regione con riferimento alla predisposizione del progetto di gara, ma il progetto non può ampliare l’oggetto dell’accordo-quadro oltre quanto stabilito dalla lex specialis.

• art. 97 Cost.

  Il carattere vincolante della lex specialis anche per l’amministrazione è ricondotto ai principi di imparzialità e buon andamento.

Massime di principio

• Un appalto specifico derivante da un accordo-quadro può riguardare soltanto prestazioni riconducibili all’oggetto, ai limiti e alle caratteristiche definite dalla lex specialis dell’accordo-quadro; l’amministrazione non può utilizzare il confronto competitivo riservato agli aggiudicatari dell’accordo per affidare servizi sostanzialmente diversi o ulteriori.
• La qualificazione formale di una prestazione come attività informatica non consente di ricomprendere nell’accordo-quadro servizi amministrativi specialistici, quando questi comportano attività istruttorie, valutative e di gestione dei rapporti con gli utenti diverse dalla gestione o manutenzione di applicativi informatici.
• Quando l’appalto specifico comprende prestazioni ulteriori e prevalenti rispetto a quelle oggetto dell’accordo-quadro, la limitazione del confronto competitivo ai soli operatori già aggiudicatari dell’accordo viola il favor partecipationis e impedisce illegittimamente la partecipazione degli operatori del mercato competenti per le nuove prestazioni.
• I requisiti di idoneità professionale e di capacità tecnica devono essere verificati in relazione alle prestazioni concretamente affidate; non è legittimo selezionare gli operatori sulla base di requisiti riferiti ai soli servizi informatici e poi affidare loro anche servizi amministrativi specialistici per i quali tali requisiti non siano stati accertati.
• Bando, disciplinare e capitolato speciale, pur avendo funzioni differenziate, costituiscono unitariamente la lex specialis della gara e vincolano l’amministrazione; un progetto di gara o altro atto preparatorio non può ampliare l’oggetto contrattuale oltre quanto previsto da tali atti.
• Non sussiste l’onere di impugnare immediatamente gli atti dell’accordo-quadro quando la lesività della scelta amministrativa diviene concretamente percepibile solo con il successivo appalto specifico e le prestazioni contestate non risultano dalla lex specialis dell’accordo-quadro.

Come è indicizzato