Sentenza n. 639/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nella procedura per l’affidamento del servizio "FormiAbili", aveva offerto un ribasso del 32,77% e indicato costi della manodopera pari a quelli stimati dalla stazione appaltante. La Commissione di gara aveva applicato il ribasso all’intero importo del servizio al netto degli oneri per la sicurezza, ritenendo l’offerta potenzialmente anomala e trasmettendo gli atti al RUP. In sede di chiarimenti, la ricorrente aveva sostenuto che il ribasso dovesse applicarsi soltanto alla quota dell’importo non comprendente i costi della manodopera, qualificati dalla lex specialis come non ribassabili. La stazione appaltante, ritenendo invece che il ribasso dovesse essere calcolato sull’intero importo contrattuale comprensivo dei costi del personale, aveva disposto l’esclusione per indeterminatezza e difformità dell’offerta rispetto al disciplinare. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 17 del disciplinare, errore sui presupposti, travisamento, manifesta illogicità, violazione dell’autovincolo e del legittimo affidamento; contraddittorietà della lex specialis e violazione del favor partecipationis; erronea interpretazione del disciplinare, insussistenza dell’indeterminatezza dell’offerta, violazione dei principi di risultato, fiducia e buona fede, nonché obbligo di riparametrazione; violazione dell’art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023 per mancata attivazione del soccorso istruttorio; violazione dei principi di economicità e proporzionalità e dedotta prova di resistenza, sostenendo che, anche applicando il diverso criterio di calcolo, il RTI avrebbe conservato il primo posto.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la lex specialis imponesse di indicare separatamente i costi della manodopera, ma non autorizzasse a escluderli dalla base di calcolo del ribasso. L’art. 17 del disciplinare indicava espressamente tra gli importi da detrarre soltanto gli oneri per la sicurezza da interferenze, mentre il ribasso doveva essere calcolato sull’intero importo a base di gara, comprensivo dei costi del personale. L’indicazione separata dei costi della manodopera assolve a finalità di trasparenza e controllo e non comporta la loro espulsione dalla base d’asta ribassabile. Poiché la ricorrente ha successivamente dichiarato di avere inteso applicare il ribasso soltanto alla quota residua, la sua offerta è stata ritenuta obiettivamente indeterminata e difforme dalla disciplina di gara. Non sussisteva un legittimo affidamento, né potevano essere invocati il favor partecipationis, i principi di risultato, fiducia e buona fede, poiché la correzione prospettata avrebbe comportato una manipolazione postuma dell’offerta in violazione della par condicio. La stazione appaltante non era tenuta a effettuare una complessa riparametrazione dell’offerta economica, poiché tale operazione avrebbe modificato gli elementi essenziali della proposta. È stata esclusa anche la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio: i chiarimenti richiesti avrebbero inciso sul contenuto sostanziale dell’offerta e non su meri elementi formali. Infine, l’esclusione è stata ritenuta proporzionata, essendo necessaria per tutelare la determinatezza dell’offerta e la parità di trattamento. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e del controinteressato, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori per ciascuna parte.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  Secondo il TAR, la disposizione impone l’indicazione separata dei costi della manodopera e della sicurezza e consente il controllo dei relativi importi, ma non comporta necessariamente che i costi della manodopera siano sottratti dalla base di calcolo del ribasso, se la lex specialis prevede il ribasso sull’importo complessivo.

• art. 91, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza.

  La separata indicazione del prezzo, dei costi del personale e degli oneri aziendali consente alla stazione appaltante di verificare la composizione dell’offerta, senza modificare il criterio di calcolo del ribasso previsto dalla lex specialis.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per modificare o integrare sostanzialmente l’offerta economica, né per sostituire il criterio di applicazione del ribasso indicato dal concorrente.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  L’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera opera anche quando il ribasso percentuale è calcolato sull’importo complessivo a base di gara; l’indicazione separata non rende di per sé tali costi estranei alla base di calcolo.

• art. 110, d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia può essere attivata quando il calcolo dell’offerta secondo le regole di gara evidenzi elementi di potenziale incongruità, ma non consente di correggere successivamente la struttura dell’offerta economica.

• art. 120, d.lgs. 36/2023

  Richiamato nella disciplina di gara per le eventuali opzioni contrattuali; non costituisce la norma decisiva per la soluzione della controversia.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati per la definizione del giudizio in materia di appalti e per la forma della decisione.

Massime di principio

• Quando la lex specialis prevede il ribasso sull’importo complessivo a base di gara e impone la separata indicazione dei costi della manodopera, la separata indicazione non comporta, di per sé, l’esclusione dei costi del personale dalla base di calcolo del ribasso; occorre applicare il criterio espressamente previsto dalla disciplina di gara.
• L’operatore economico deve interpretare la lex specialis con diligenza professionale e non può desumere la sottrazione dei costi della manodopera dalla base di calcolo del ribasso quando tale sottrazione non sia prevista in modo espresso, soprattutto se la disciplina individua specificamente gli oneri da escludere dal calcolo.
• È legittima l’esclusione dell’offerta economica quando il concorrente indichi un ribasso percentuale riferibile, secondo la lex specialis, all’intero importo a base di gara, ma successivamente dichiari di averlo riferito soltanto a una quota dell’importo, rendendo incerta e indeterminata la proposta contrattuale.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per modificare ex post l’offerta economica o per sostituire gli elementi sui quali il concorrente intendeva applicare il ribasso; una simile attività costituirebbe integrazione sostanziale dell’offerta e violerebbe la par condicio.
• La riparametrazione dell’offerta economica non è consentita quando richieda di ricostruire la volontà negoziale del concorrente attraverso la modifica della base di calcolo del ribasso o di altri elementi essenziali dell’offerta.
• I principi del favor partecipationis, del risultato, della fiducia e della buona fede non consentono di conservare un’offerta obiettivamente indeterminata mediante una correzione amministrativa che alteri il contenuto sostanziale della proposta.

Come è indicizzato