Sentenza n. 2708/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il rigetto di diciannove RVC presentate nel settembre 2017, relative a interventi di efficientamento energetico, motivato dal GSE con l’insufficienza della documentazione a dimostrare il raggiungimento della soglia minima di progetto e con la mancata produzione, per i clienti partecipanti, di documenti di identità validi. In appello sono stati dedotti quattro motivi: erronea applicazione dei principi propri della verifica e del controllo, poiché le dichiarazioni di conformità degli impianti non sarebbero state idonee a dimostrare la presenza di risparmi energetici o la data di prima attivazione; erronea individuazione del regime normativo applicabile, essendo applicabile il d.m. 28 dicembre 2012 e non il d.m. 11 gennaio 2017; illegittima richiesta di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC, quali le dichiarazioni di conformità delle caldaie e i documenti di identità dei clienti, introdotti soltanto dai chiarimenti operativi del 17 marzo 2017; sproporzione del diniego e lesione del legittimo affidamento. È stato inoltre sostenuto che le RVC avessero raggiunto la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il provvedimento di rigetto delle RVC. Ha riconosciuto che il GSE dispone del potere di svolgere approfondimenti istruttori e di richiedere documentazione ulteriore, quando necessaria a verificare la veridicità e attendibilità delle dichiarazioni e i presupposti dell’incentivo. Tuttavia, tale potere non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti richiesti ex post e non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta. La Sezione ha ritenuto applicabile il regime transitorio dell’art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017, poiché la circostanza che le RVC avessero raggiunto la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del decreto non era stata contestata dal GSE; tale mancata contestazione ha esonerato la ricorrente dalla prova ulteriore del fatto. Le pratiche restavano quindi soggette al precedente regime del d.m. 28 dicembre 2012. L’art. 13 delle Linee Guida EEN 9/11 non contemplava tra i documenti da trasmettere o conservare né quelli di identità dei clienti partecipanti né le dichiarazioni di conformità contestate. Il GSE non ha chiarito perché la documentazione prodotta fosse insufficiente, limitandosi a un incongruo richiamo al d.m. 11 gennaio 2017. Il diniego è stato pertanto ritenuto viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che contrario ai principi di collaborazione, buona fede, fiducia, tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. L’annullamento impone al GSE di riesaminare le RVC nel rispetto dei principi indicati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012

  La disposizione transitoria consente, a determinate condizioni e per centottanta giorni dall’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, di presentare le rendicontazioni secondo il precedente regime del d.m. 28 dicembre 2012; tale regime si applica ai progetti che avevano raggiunto la soglia minima alla data di entrata in vigore del nuovo decreto.

• d.m. 28 dicembre 2012

  È il regime normativo applicabile alle RVC in controversia in forza della disciplina transitoria dell’art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 13 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni

  La disposizione non contempla, tra i documenti da trasmettere e conservare, le dichiarazioni di conformità degli impianti e i documenti di identità dei clienti la cui mancanza aveva fondato il rigetto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di conformare i rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa ai principi di collaborazione e buona fede; tali principi impediscono di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti al momento della domanda.

• d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36

  Il principio della fiducia, pur sancito espressamente nel codice dei contratti pubblici, è considerato dalla Sezione criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale, anche oltre l’ambito dei contratti pubblici.

Massime di principio

• Il potere dell’ente gestore di verificare i presupposti per l’erogazione di incentivi pubblici comprende la facoltà di chiedere integrazioni documentali ulteriori rispetto a quelle inizialmente trasmesse, purché tali richieste siano funzionali all’accertamento della veridicità e attendibilità delle dichiarazioni e non si traducano nell’introduzione ex post di nuovi requisiti sostanziali o documentali.
• È illegittimo il diniego di un incentivo pubblico fondato esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi stabiliti dalle linee guida e dalle regole tecniche allora applicabili.
• La richiesta ex post di documentare il possesso di requisiti mai anteriormente richiesti viola i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa e determina un effetto sorpresa non tollerabile a carico del privato.
• Quando una disciplina sopravvenuta contiene una norma transitoria che mantiene l’applicabilità del regime previgente ai progetti che, alla data di entrata in vigore del nuovo regime, abbiano raggiunto una determinata soglia o maturato specifiche condizioni, l’amministrazione deve applicare il regime transitorio e non può pretendere l’immediata applicazione della disciplina nuova.
• Il mancato chiarimento, da parte dell’amministrazione, delle ragioni per cui la documentazione prodotta sarebbe insufficiente, accompagnato dal richiamo incongruo a una disciplina non applicabile ratione temporis, vizia il provvedimento per difetto di istruttoria e di motivazione.
• I principi di collaborazione, buona fede e fiducia costituiscono criteri generali di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale e limitano il potere di controllo dell’amministrazione, anche nei procedimenti di verifica dell’accesso a incentivi pubblici.

Come è indicizzato